第一章 导论

第一节 问题的提出

我国正处于城镇化的关键时期，国家高度重视城镇化战略。城镇化是一个内涵复杂、涉及多个方面的经济社会发展转型过程，包括了人口流动、地域变迁、生产要素集聚、文化意识嬗变、社会管理方式变化等要素，但毫无疑问，人口向城市集聚是城镇化中一个最重要的要素。农民市民化是城镇化过程中农村人口向城镇集聚最重要的特征，也是这个过程的必然现象。

在这个过程中，农民变市民，不是简单的身份转换，农民在转为城镇居民的过程中以及成为城镇居民之后，其土地权利包括承包地宅基地的处置问题、集体土地权益享受等问题，是我国在城镇化过程中必须进行的重大政策选择。这个政策选择与我国经济社会发展中的很多议题相关，必须要平衡国家农业生产发展要求、城镇化工业化带来的空间形态扩张需求以及农民对其土地的权利诉求。历史地看，在我国农村土地制度变革中，农民的诉求常常被忽视、被弱化，聚焦到当前经济社会发展阶段，制度对农民的土地权利的僵化和弱化不仅不利于解决长期存在的“三农”问题，不利于农村居民和城镇居民共同平等发展，也直接制约着我国城镇化和农业现代化进程。因此，当前我国经济社会发展水平已经有了很大的提升，城市和工业的发展早已超出农村农业的发展，农业支持工业、农村支持城市的政策安排不再符合经济社会发展现实，在当前的政策选择中农民对其土地权利的诉求必须得到平衡的、合理的考量和实现。

改革开放以来，尽管我国农民进城务工经过几次大大小小的波动已经逐渐趋于稳定态势，但是我国城镇化过程在较长一段时间内仍然会以规模庞大的农民工流动方式呈现，经济周期波动和产业布局调整仍将对农民工的流量和流向产生影响。与国家层面的政策选择相对应，农民在市民化过程中如何对待和处置其土地权利，是农民自身在市民化行为中要进行的最重要决定。多个机构和学者针对农民在市民化过程中土地处置意愿的问卷调查结果都显示绝大多数农民不愿意退出土地，调查结果客观上反映了农民对其土地权利的诉求和对土地发展价值的期望。绝大部分农民工希望在进城定居后保留自己的土地权利既印证了土地对农民的重要功能，同时更说明了当前农村土地制度已经滞后，在无法更有效实现土地权能的前提下，先选择保留是最安全但也最无奈的选择。在此种选择下，土地的资源配置效率低下，财产功能无法体现，直接制约着农民增加收入、解决“三农”问题、提高城镇化发展质量、发展现代农业等问题。只有清楚界定和赋予农民合理的土地权利，才有可能从根本上保障广大农民的利益、提高农民收入、解决“三农”问题，对我国未来经济和社会发展有着显著的重要性。

当前学术界对我国农村土地权利制度和农民土地权利体系已经有了很多研究和分析，不同领域的专家学者从多种视角出发，提出了各种改革思路和方向。其中不乏真知灼见，但对农村土地权利体制和农民土地权利的改革方向、实现路径仍有分歧，很多问题仍无定论，有待进一步理论探讨和实践探索。本书旨在立足农民市民化背景，从农民视角出发，分析提出适应当前经济社会发展现状的农民土地权利的合理内涵和改革思路，在此基础上，具化农民对其承包地权利、宅基地权利的诉求，设计提出这些权利诉求的具体实现方式和路径。以此为建立更有效率、更加公平的农民土地权利体系添砖加瓦。