第三节 农村土地承包经营制度演变及农民承包地权利变化

一 农村土地承包经营制度的发展

从1979年开始，我国农村普遍实行以农户承包经营土地为主要内容的承包经营责任制。联产承包责任制也逐渐得到了国家的确认与肯定。联产承包责任制从农民自发创造，到国家推行，最终成为我国农村主要的生产经营模式，土地承包制赋予了农民土地经营权、使用权和收益权。随着我国经济社会发展和改革开放不断推进深化，我国农村的联产承包责任制也在不断地发展提高、深化完善。概括而言，以发展的角度分析，1980年到现在，农村土地承包经营制度可以分为三个阶段。

（一）1980年至1992年：快速发展期

1980年至1992年是农村土地承包经营责任制快速发展时期，主要体现在以下四个方面。一是承包经营责任制由点到面迅速在全国范围得到广泛认可。1978年、1979年全国仅有少数边远山区农村实行有限的生产责任制，1980年在国家推动下全国农村迅速推行承包经营责任制，用了不到两年时间，全国98%的农村生产队实行了土地承包经营责任制。随着人民公社解体，土地所有权归农民集体所有，农民集体正式成为农村土地所有权主体。二是承包期限得到稳定和规范，承包经营权得到强化。土地承包经营责任制最初的承包经营期限没有统一模式，国家也没有统一规范。随着责任制普遍推行，土地承包期限逐步规范。1984年之后普遍实行了 15年承包期。这是国家层面为了稳定联产承包责任制第一次提出规范性要求。延长并定量农村土地联产承包期对于稳定联产承包责任制度、提升农民获益预期、提高农民土地投入积极性具有非常重要的意义，亿万农民的土地权利第一次有了时限保障。承包期延长，农民的承包经营权也进一步强化，承包经营权包括了占有权、使用权、收益权。农民对于土地权利的逐渐强化、延伸奠定了农村土地承包经营责任制的基石。三是农民经营土地积极性持续高涨，农业生产增长速度稳步提高。长期的承包期限，稳定可靠的承包权利提升了农民的收益预期，持续稳定地提高了农民对于土地的投入和农业生产的积极性，从20 世纪80年代粮食产量开始呈现持续增长趋势，既解决了农民自己的吃饭问题，也解决了长期困扰国家的粮食问题。粮食产量持续提高有农业科技快速发展的因素，但是最主要的还是农村土地承包经营责任制的制度因素。四是国家相关政策进一步规范和完善。在稳定规范农村土地承包经营责任制基础上国家相关政策也在逐步规范和完善。取消了粮食等主要农产品统购派购政策，长期实行的农民种地负担逐步减弱。同时国家还对优化农村产业结构、发展多种经营等有利于农村经济社会持续发展予以明确政策支持。总而言之，这一时期，农村土地承包经营责任制在多维条件驱动下快速发展。正因为此，我国粮食产量明显提高，到 1994年全国粮食总产量达到4500 亿公斤。粮食产量大幅度提高，也印证了农户联产承包经营制度的合理性。农村实行联产承包制度取得了里程碑性的成功。1988年4月的《宪法》修正案明确，土地的使用权可以依照法律规定转让。这一修正，延伸了农民的承包权利，在原有的占有权、使用权、收益权基础上再加上使用权的转让权，丰富了农村土地政策的内涵，强化了农民的承包地权利。

（二）1993年至1999年：逐步深化期

20 世纪90年代，我国改革不断深化，对外开放也在不断扩大，以加入世贸组织为标志，我国初步建立了社会主义市场经济体制。在这样的背景下我国农村经济发展又一次进入新高潮。这一时期，农村土地承包经营制度具有三个显著特点：一是不变，二是延长，三是规范。不变就是坚持土地承包经营责任制基本政策不改变。国家以多种法律法规、重要文件、领导讲话等形式多次申明，稳定农村土地承包经营制是我国的基本政策，不能动摇。1993年，第八届人大宪法修正案把家庭承包经营制度明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度，高度保障了家庭联产承包经营制度的发展完善，使农民对于农村土地的权利上升为宪法权利。“延长”就是延长承包期。如前所述，1979年至 1984年承包期没有具体规范。1984年，国家明确规定农村土地承包期不少于 15年，这是第一轮承包。如果从80年代初期承包制度开始算起，到90年代中期开始第一轮承包期先后到期。为了稳定承包责任制，从 1997年开始，国家以政策和法律形式进一步把农户土地承包经营期明确再延长30年。第一轮承包到期之后，紧接着实施第二轮承包。一般而言，第二轮承包从1998年开始，到1999年基本完成，在全国范围内农村土地承包期限延长为30年。第一轮承包主要是政策规范，第二轮承包已经上升为法律规范，农民土地承包经营期限上升为法律权利，承包权利进一步得到了强化。“规范”就是针对土地承包经营制度在落实过程中出现的问题进行规范，比如承包期中调整土地的随意性，个别地方的“两田制”“机动地”过多，村干部权力滥用等。通过规范承包行为、调整不合理的做法，确实保障了农民土地承包权益。这一时期，通过土地承包制度的不变、延长和规范，农民承包地权利得到进一步明确。

（三）2000年至今：法制化期

2000年，我国第一次从国家层面正式提出农村土地制度法制化的目标。在这一总体目标框架下，国家围绕农村土地承包经营制度制定和修改了一系列法律法规，包括《宪法》《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等，因此可以认为这一时期是我国农村土地承包经营制度的法制化期。归纳起来，农村土地制度法制建设主要有以下几点成果。第一，进一步明确农村土地的集体所有性质。第二，规范农村土地承包经营责任制，包括承包主体客体、承包方式程序、承包双方权利义务等内容。第三，规范承包经营权登记与流转。这些法律规范对于保障农民承包地权利具有十分重要的现实意义。这些法律和国家相关的法规、决定、政策，形成了我国农村土地承包经营制度的法律框架。

二 农民土地承包经营权能的演变

权能就是法律给予权利的职能，包括权利要素、内容和实现形式。农民土地承包经营权能就是农民依法获得的承包地权利以及承包地权利的具体内容、实现方式和最终利益获取方式，包括农民对承包地的占有权能、使用权能、收益权能和处分权能。我国农村实行土地联产承包责任制以来，制度经过了稳定发展、逐步深化和法制化三个阶段，制度内涵不断深化，外延不断扩充，农民的承包地权利权能在制度变迁中也在不断改善提升。

（一）占有权：期限不断延长，方式趋于多元

占有权是指对具体事物的占有和控制权利。农民通过土地联产承包责任制取得了对土地的事实控制，在这种特定条件下，农民的土地权能包含了占有权。农民通过真正确实的占有权能，有效地行使了使用、收益等其他权能。

第一，农民土地占有期限从不确定到确定、从短期到长期。农村改革之初的1979年至1983年，全国在各地推行联产承包责任制时间有先有后，承包形式、承包限制条件多种多样，农民承包土地期限一般是不确定的，农民对于土地的承包很难形成预期。1984年国家政策明确规定土地承包期限应该在 15年以上，所以第一轮承包期限确定为15年。15年承包期的设定使农民对土地权利有了较高预期。如果从 1984年算起，到20 世纪90年代中后期，农民第一轮承包合同期限开始逐渐到期。国家为了稳定农村土地承包责任制又以政策和法律形式拓展了土地承包期，农民承包土地在原来 15年到期后再延长30年。1997年至 1998年以30年承包期为标志的第二轮承包基本完成。比较第一轮 15年承包期，第二轮30年承包期不仅在期限上增加了，更为重要的是上升为法律规定。第二轮30年承包期大大提高了农民对土地收益的预期，对于稳定农村基本经济制度、基本土地制度具有重要意义。中共中央十七届三中全会又进一步把农村土地承包期表述为长久不变，赋予农民土地承包经营权更加稳定的占有权能。

第二，农民土地占有的取得方式由单一拓展至多元。农民对土地的实际占有在改革之初是从承包经营责任制开始的，实际上是农民以农村集体经济组织成员身份通过承包方式取得的，取得方式几乎是唯一的。随着农村经济社会的发展，农村劳动力结构开始变化、大量劳动力外出打工经商，一些外出农民把土地以代耕、代管、互换等方式交由在村农民经营管理。一些农民由此获得了承包之外取得土地经营权的其他渠道。20 世纪80年代后期国家制定相关政策放松了对集体土地的使用权处分的管制，有限度地允许土地使用权依法转让。这样，农民又有了通过受让土地使用权获得土地经营权的渠道。在如此逐渐演变过程中优化了土地资源配置，也拓展了农民土地占有的方式，也就是说，农民土地占有方式由单一、唯一拓展到丰富、多元。

（二）使用权：限制性逐渐减少，自主性不断增强，使用模式更加丰富多样

使用权就是对物进行利用的权利。使用权既可以由所有人行使，也可以依法律、政策或所有人意愿转移给他人行使。我国农民土地使用权通过承包土地取得，是农民依法利用土地的基本权利。

第一，农民土地使用权能变化的显著特征是限制性条件逐渐减少，农民自主权能不断增强。农村改革开始阶段，各地普遍推行联产承包责任制，但是并没有统一的规范模式，农户联产承包责任制内涵并不完全相同。有包干到户的，有包产到户的，有联产计酬的，有的甚至对种植计划、品种等都有规定。农民从承包责任制中得到的土地使用权在实际使用中受到不同程度的限制。这种情况与农民市场主体地位很不适应。1984年开始国家取消了粮食统购统销政策，对农业税进行了改革，对乡村提留进行了规范，农民土地使用权能不断地得以增强。一些地方干涉农民土地使用权的现象得到遏止。取消粮食统购派购、农业税和乡村提留等义务，附加在土地上的负担也基本消亡，农民自主经营土地权能不断增强。随着农村经济结构调整和市场经济秩序的初步建立，农民作为市场经济独立主体地位凸显出来，农民对于土地自主使用权能得以逐渐强化。农民不仅可以自己决策土地生产经营，也可以排除来自发包方等其他主体对于承包经营权的干涉。这些转变通过国家政策法律予以强化和固化，成为农民基本的土地权利。

第二，农户土地使用模式在很长一段时间内是比较单一的，使用权能也没有得以充分体现。随着农村经济社会的发展，随着我国市场经济体制的逐步建立，随着城镇化、工业化的迅速发展，随着新型农业科技的推广使用，农业的市场越来越大，规模效益越来越突出，以农户承包经营为主要形式的农业生产逐渐难以适应大市场和规模经营的双重要求。针对这种情况各地进行了多种探索，取得了一定的成效。在各地试验基础上，国家于2005年发布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农民转让承包经营权相关事项和具体程序进行了全面规范，明确流转方式可以有多种形式，如土地流转、转包、互换、转让等。通过土地流转，农户土地使用权能得以扩充，单一的使用模式被更多的其他模式扩充、替代。农户联合、农户合作、农村合作社、农业产业化经营等模式成为农民使用土地模式的基本趋势，市场经济条件下农民土地承包经营权使用权能得到更大扩充。

（三）收益权：从多个收益分配方到单个收益享受方

土地收益权能是基于土地使用而获取利益的权能。农民对土地承包经营、占有、使用，最终目的就是获取利益。我国农民在土地联产承包责任制实行以来，土地的收益权能经过了一个由不完全收益到比较完全收益的过程。很长一段时间内，农户承包土地，其收益并不能完全获取，需要从土地收益中拿出一部分缴纳各种税费。这些税费主要有：农业税、统购粮、提留款、折价义务工、折价积累工等。这些税费在农户土地收入中比例很高，直接影响了农民收入的提高，也影响着农民投入的积极性。随着农村土地承包制度不断完善，农民土地收益权能也发生了相应的变化。

农业税在中国历史上叫作田赋，新中国成立之后从1958年开始征收。我国的农业税一般以实物征缴，习惯上又叫作“公粮”。集体经营时期公粮由集体负责缴纳，农村实行联产承包责任制以后，农业税依然存在，农业税由农民个户缴纳。当时的说法是“交够国家的”，指的就是农业税。2004年，国家开始减征和免征农业税，到2005年底国家最终取消了农业税，中国农民告别了缴纳农业税的历史。

统购粮是计划经济时期国家统购统销政策的一个重要内容。统购就是农民把粮食卖给国家，卖给国家的粮食就是统购粮。城市需要的粮食由国家统一卖出，这叫统销。这一政策下，粮食是禁止自由买卖的。农村虽然进行了土地承包经营的改革，但是国家整体上还在计划经济体制的框架内运行，所以尽管农村实行了农民承包经营责任制，但是国家的统购统销政策还在继续运行，农民要按照规定数量交售统购粮食。随着农业增产、粮食增收，到 1992年，全国大多数地方放开了粮食价格，粮食统购统销才最终被粮食自由贸易取代，农民在这一变革中得到了更大的粮食自主经营权。

提留款是农民在国家税收之外向政府和村集体缴纳的费用，包括“三提留”和“五统筹”。提留款名目虽多，用途却主要是乡级和村级组织的管理费用。提留款是将原有集体经营制度下的集体提留转移给承包土地的农民，统筹款是将人民公社制度下统一核算时期的项目转移给承包土地的农民。因为提留款和统筹款都是附着在土地上的收费，而这些费用要从农民土地收益中划分出来，实际上是对农民土地权能的侵害。提留款在征收过程中的各种不规范行为往往诱致村集体与乡政府的矛盾、农民与干部的矛盾。“三提留”“五统筹”的不合理性早已为人们认识，到2002年前后，全国大部分地方取消了提留款。农民免除了这部分负担，获得了自己的权益。

国家没有义务工、积累工规定，但是农民在很长时间内确实存在这样的负担。大部分地方，义务工以劳力或者地亩计算，以当地社会劳力价值计算征收。义务工、积累工实际上是对农民收益的无偿剥夺。义务工、积累工的取消时间各地并不统一，但是到20 世纪90年代中期，各地基本上已经取消。

（四）对承包经营权的处分权：承包经营权从不可流转向有限制流转转变，抵押担保权能受限

处分权是所有权的主要体现形式，是所有权的核心。我国农村农户土地承包经营责任制突出的贡献，是在土地集体所有权没有改变的条件下农民取得了经营权。必须指出的是，从现在法理和现实而言，土地集体所有权是宪法和相关法律三令五申规定的，土地所有权的处分也只能在集体所有层面才可以实现（比如征用），农民作为土地承包经营者是没有权利直接处分土地的。所以此处讨论的处分权能是指对农民土地承包经营权的处分权，而不是对承包地的处分权。农村土地承包经营责任制发展30 多年，制度本身发生了很大变化。一个变化就是承包经营权能不断地扩充明晰，占有权、使用权、收益权更加丰富和充实。另一个变化就是农民的土地承包经营权从不可处分到可以有限制地处分，一次又一次突破了最初的土地承包经营责任制度规范。承包经营责任制实行之初，承包土地是不可以转让的，即使转让也只能无偿转让。十年之后进入20世纪90年代，承包土地经营权转让有所松动，允许在依法、自愿、有偿的前提条件下流转承包地，强调农户流转主体地位。随着农业经营规模越来越大和农业人口的逐年减少，承包土地的流转已经成为必然的选择，国家开始鼓励承包地的流转和规模经营。

尽管国家同意并鼓励流转，但是抵押担保权能却一直没有赋予农民，限制了农民通过抵押承包经营权扩大生产的需要，不利于我国农业的发展。

综合以上分析，可以清楚地看到农村土地承包经营责任制及农民承包经营权的变化过程。这个过程至少有三点值得重视。第一，农民土地承包经营期限从不确定到逐渐延长再到长久不变，农民承包经营权更加稳定和安全可靠。第二，农民土地承包经营权从单一唯一占有发展为更加多样化。第三，土地承包经营权能更加合理，内涵更加丰富。农民对土地较为充分的占有、使用、收益权能和部分处分权能，有利于农民通过实现其承包地权利获得更多财产收入。随着国家经济社会发展，农民土地承包权权利价值和土地资源价值必然会大幅度提高，农民的承包地权利也必须得到更为充分的体现。