第二节 我国农村土地制度的历史变迁和经济绩效分析

土地问题是中国历史上的大问题。中国历史上的土地问题有两个明显特点，一个是土地的兼并趋势，一个是土地的平均改革。王朝更迭，政权转移，无不与土地问题有关。土地兼并到一定程度，无地农民、少地农民无以为生，揭竿而起，提出的口号无一例外都是分田地、实现耕者有其田。新王朝建立，农民有了一定的土地，社会得以稳定。稳定之后又是兼并，兼并到一定程度，又开始新的轮回。近代民主革命先驱孙中山提出的“三民主义”，其中民生主义的要义之一就是“平均地权”。中国共产党建立以来，进行了四次战争，时间最长的第二次国内革命战争就叫作土地革命战争。中国革命推翻封建主义，而封建主义的重要内容就是土地地主所有制。历史证明，中国社会的问题主要是农民问题，农民问题最主要的就是土地问题。

中国共产党建立以来一贯重视土地问题和农民的土地权利问题，在各个历史阶段进行了多种探索与尝试。解放战争后期在解放区开始的“土地改革”，开启了我国土地制度改革的新纪元。从土地改革到现行的农户土地承包制度，我国土地制度经过了四次大的变迁，农民的土地权利也在这四次制度变迁中发生了很大变化。

一 土地改革运动：农民获得完整的土地所有权和住房所有权

1946年后半年，土改首先从晋绥根据地开始，紧接着在全国各个根据地展开。土改运动没收了地主的土地，并把这些土地平均分给原来租地耕作的农民。到 1947年9月在已经解放的地区有2/3 以上的区域开始或者完成了土地改革。在大面积推进的基础上，中央发布了《中国土地法大纲》，土地改革随着解放步伐扩展到全国。在土地改革中没收地主、富农的土地分配给农民耕种，废除了旧的土地所有形式，并且通过给农民颁证确权，将农村土地所有权及地上住房所有权完全归于农民个人。从历史角度看，土改运动模式本质上仍然是历史上多次出现的平均地权，虽然改变了土地少数人所有，但是并没有改变土地个人私用。这样的结果是对当时革命形势发展的适应，激发了广大农民参加革命的热情，推动了全国解放的进度。

新中国成立之后，国家通过多项法令对土地改革政策予以规范、深化和细化。其中最核心的内容就是重申和肯定农民对于土地的完整所有权。已经完成土改的地区要保护好农民已经获得的土地所有权，还没有进行或者正在进行土地改革的地区也要快速完成土地改革。正是由于农民在土改运动中获得了土地所有权，土地改革时期取得了前所未有的经济绩效。在土改运动中有3 亿多农民获得了土地，农民的生产积极性大幅度提高。1949年粮食产量是 11318 万吨，到 1952年，就迅速增加到 16392 万吨，年增长速度为 13.1%。1949年棉花产量是44万吨，到1952年更是有了大飞跃，产量达到130 万吨，年增长速度为43.5%。[1] 连续大幅增产的动力源就是土地改革。

特别要指出的是这轮土地改革尽管时间短，但是随着土改进行，各地以县级政府名义给每一户农民颁发了《土地证》，《土地证》明确规定了土地和房产归农户个人所有。《土地证》由两部分构成，一是土地，包括地块位置、数量；二是房产，包括位置、数量、四至、出路、水路等。对农民而言，土地改革的成果是《土地证》，土地证的核心是土地、房产归农民私人所有。综上，农民在土地改革中取得了完全的土地所有权，农民对自己的土地既可以占有、使用、收益，又可以处分。

二 合作化运动：农民的土地权利逐步弱化

全国土地改革完成之后，农民还沉浸在拥有土地的喜悦之中，发家致富催动的生产热情迅速高涨，国家开始了农业合作化。合作化运动有两个阶段。一是从 1953年到 1955年夏的初级社阶段，二是自1955年夏至1957年的高级社阶段。初级社全名是初级农业生产合作社，初级社有两个特征，一是规模不大，几户、十几户、几十户农民在互助组的基础上组成一个农业社。通常情况下，一个村庄有两个以上的合作社。二是土地所有权仍然属于农户，农户把土地交给初级社统一经营，农民按土地股份分红。同时参加农业社的社员可以保留小块自留土地。因为初级社主要以土地入股分红，所以又被称为“土地合作社”。初级社阶段农户土地权利可以归纳为“农户所有，合作经营，集体劳动，入股分红”。简而言之就是“私人所有，集体经营”。初级社正如火如荼进行，1955年又开始了高级社运动。高级社在初级社基础上迅速在全国推开，不到两年时间，在全国广大农村就普遍实现了高级农业合作社模式。高级社与初级社比较有四个特征。一是土地入社。理论上，农户土地、耕畜、农具入社是作价折股入社，实际上作价折股是虚化的，农户并没有从中得到任何收益。二是大集体经营。高级社比初级社规模更大，往往以农村社区为单位实行“一村一社”。在高级社内部实行生产队体制，农民在高级社中的角色就是劳动者，习惯上称作“劳力”（有男、女，全、半劳力之分）。三是农民的自留地由农民自己经营，主要用来种植蔬菜等作物，补充农户家庭生活需要。四是农业生产所有负担由高级社统一负责，农户与土地经营收益实际上没有多少关系了。总而言之，农户在土地改革中得到的土地权利在合作化运动中又一次全部失去。

三 人民公社化运动：农民对土地权利的概念淡化甚至消亡

在农业合作化运动还在推进之时，1958年夏天，“人民公社运动”得到领导层的高度认可，开始迅速大规模开展。虽然人民公社产生有一定的诱致因素，但是毫无疑问，人民公社是建立在空想社会主义基础上以苏联集体农庄为参照的政治经济体制。在人民公社新体制下，农民个人所有财产通过合作社直接转为人民公社所有，农民千百年来的个体生产经营身份转变为人民公社社员，社员身份本质是劳动力。人民公社实际上成为集基层党政政权、农林牧渔生产、工业交通商业、卫生文化教育等多项功能于一体的高度集中的组织。在这个组织中不仅生产集体化，生活也在一定时期内实行集体化。人民公社运动在高层推动、基层冒进双重动力推动下，迅速推向全国，很短时期内，我国农村实现了以人民公社为唯一形式的“社会主义”。人民公社的特点有两个，即一大二公。大就是包罗万象、包含一切，公就是取消一切形式的私有，实现完全的公有。人民公社的土地制度在延续合作社制度的基础上，形成更严格的以生产队为载体的公社集体所有土地制度。人民公社化过程中，不仅原来已经收归农业合作社的耕地收归公社，原来属于农民自己的自留地、坟墓地、宅基地连同耕畜、农具也收归公社。公社统一规划、统一生产、统一管理，生产队“劳力”按照安排参加劳动，分配采取“按劳分配”的办法，劳力出工记工分，秋后根据公社、生产队收益计算工分价值，按照工分获得的货币价值获取生产队的口粮等生活物资。从 1958年第一个人民公社建立到1984年撤销人民公社建立乡人民政府，人民公社存在了26年。26年可以分为三个阶段。第一阶段是发生、发展、整顿、完善阶段。这一阶段人民公社制度从“一大二公”“一平、二调、三收款”“三级管理、三级核算”运动状态逐渐理性化、定型化。第二阶段是平稳进行阶段。从1962年“人民公社六十条”颁布实施到1978年共16年时间，仅从人民公社制度而言，这一阶段可以认为是平稳进行的。土地所有关系，生产组织经营体系，劳动者权利、权益等方面几乎没有什么变化。即使在“文化大革命”中，公社、生产大队、生产队除在名称上加上“革命委员会”之外，生产经营格局基本没有变化。第三阶段是变革阶段。1978年底，我国召开了党的十一届三中全会，会议“改革开放”的决策，直接启动了农村改革。农村改革以实行联产承包责任制为主要模式，作为“政社合一”的政权组织，人民公社组织领导推行了农村联产承包责任制之后，1984年，随着全国农村基本完成联产承包责任制改革，人民公社被撤销，代之以乡人民政府。人民公社土地制度是比合作社更严格的土地公有制，农民在这种制度框架内基本上没有所谓的土地权利。合作社阶段农民心理上存在的土地权利概念，在人民公社时期更加淡化，直至消亡，农民的生产积极性降至最低。

从初级社开始到联产承包责任制实施，26年时间人民公社总体的经济绩效不高，农业生产发展速度非常低。这一制度变迁后的经济绩效，根据林毅夫估算，1952—1978年，我国农业年均增长率仅仅为2.9%左右，处于非常低的水平。

四 土地承包经营制度：农民开始享有土地使用权利

“文化大革命”结束后，我国政治经济形式发生了一些变化，一些沿用多年的强制性政策开始松动。到了 1978年，终于发生了两件影响深远的事情，一是中国共产党的十一届三中全会，这次全会以解放思想和改革开放为特点载入历史，实际上奠定了农村改革的政策基础。二是安徽凤阳小岗村实行土地包干经营。党的十一届三中全会定政策，底层农民创造典型，政策加典型，在中国特色的推进模式中，联产承包责任制在中国农村迅速成长。

1978年农民还在观望，1979年就有了实质性的进展，一些边远的山区农村实行了包产到户，但是大面积的地区仍在实行集体经营。到1980年，在国家政策干预下，土地承包责任制才突破长期形成的思想牢笼和政策框框迅速发展开来。据统计，到 1982年全国农村建立生产责任制的生产队已经达到98%，承包责任制已经成为我国农业生产的主要形式。1984年国家决定取消人民公社，其政权部分由新建立的乡政府接替，其生产部分自然消亡。农村已经实行的联产承包责任制取代了人民公社——生产队体制，成为农村主要的生产体制。农村土地承包经营责任制突破了土地集体所有集体经营的限制，赋予农民实实在在的土地经营权、使用权，又一次极大地激发了农民的生产经营积极性。这一制度变迁的绩效是多重的。单纯从经济绩效来看，根据林毅夫的估算，1978—1984年农业年均增长率为7.7%。他用生产函数法和供给函数法进行了估计，家庭农作制度的改革在1978—1984年间对农业增长的贡献度分别为19.80%和17.82%。从制度经济学角度来看，实现制度供给和农民诉求高度契合的家庭责任承包制对我国农村经济、国民经济长久发展都起到了不可替代的重要作用。