第一节　土地管理机构改革

一、机构演变：从内务部到国土资源部

中国自古以来就是一个以农业生产为主的国家，农民对与土地有关的不满一直是挑起革命和导致社会动荡的最常见因素，因此，土地管理制度改革在任何时候都是历届政府必须格外重视的问题。

我国的地政管理经历了一个从内务部地政司到国土资源部的演变过程。当前，我国对土地资源管理采取了统一管理与分级管理相结合的管理体制。国土资源部负责全国土地的统一管理工作，各级地方政府也相继成立了相应的地政管理机构。

1949年11月1日，中央人民政府政务院成立的内务部地政司，为新中国的第一个土地管理机构，主要负责地籍测量、地籍管理、城市房地产管理、土地征用和房地产交易管理、土地租税、城市管理规划及考核等（见图3-1）。

1952年以后，土地管理工作逐步从内务部向其他部门分散。最先是城市营建规划及考核职能从内务部地政司移交至1952年8月7日新成立的建筑工程部。

1954年9月，中华人民共和国国务院成立，原中央人民政府内务部被改为中华人民共和国内务部，接替相关工作，成为国务院的组成部门。

1955年，内务部不再负责土地征用和城市房地产等工作，撤销了地政司，在农业部设土地利用总局。

1956年，在土地利用总局的基础上成立农垦部，主管全国所有荒地和国营农场建设工作；城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部，内务部仅保留土地遗留问题处理和部分征地划拨等工作。

1970年6月22日，中共中央发文，批准国务院精简机构方案，内务部在机构改革中被撤销。

1979年，国务院设立全国农业区划委员会，下设土地资源组，负责土地调查的技术标准修订。

1982年，国家开始实行城乡分管的体制，地方的农业部门建立了土地管理部门，而城市内部则保留了房地产管理局，部分恢复了地政管理职能。

1986年2月，国务院第100次常务会议决定，组建国家土地管理局，负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。

1998年，国家土地管理局并入新成立的国土资源部。

二、规制改革：由多头分散管理向集中统一管理转变

我国现行土地方面的法律法规包括：1986年颁布的《土地管理法》，该法虽经过1988年、1998年、2004年三次修订，但现正处于修改阶段；《农村土地承包法》于2002年公布，自2003年施行；1994年颁布的《城市房地产管理法》，2007年修正。相关法规还有：《土地管理法实施条例》《土地复垦条例》《基本农田保护条例》等。

国家土地管理局成立以前，我国对土地及城乡地政实行分散多头管理模式，土地改革主要集中于所有制与分配方式的层面^[59]。例如，20世纪40年代末50年代初，在农村开展了土地改革，进行确权登记，把土地分给农民；在城市，虽没有进行全国范围的城市房屋普查登记，但有一些较大城市进行了总登记，明确城市土地归国家所有。20世纪70年代末80年代初，农村又通过推行家庭联产承包责任制以增强农民保护耕地的积极性；在城市，继续通过接管和没收、私房改造、土地征收和征用等方式将其收归国有，形成住房非商品化，建设用地划拨的局面。

国家土地管理局成立以来，我国的土地管理体制由多头分散管理改为集中统一管理^[60]。国家建立了土地利用规划管理制度，以耕地保护为核心，合理规划确定建设用地的规模、布局和发展方向；建立了建设用地计划管理制度和建设用地审批管理制度，以规划和计划指标控制非农建设占用耕地。各级土地管理部门围绕这些制度，又探索出了所有权和使用权分离、有偿出让、划定基本农田保护区等一系列具体方法和措施。耕地保护的概念有了新变化，确立耕地总量动态平衡制度，使耕地保护的点逐步从数量保护转向粮食生产能力的保护。