1.1　普惠金融是微型金融减贫使命持续演进的结果

“普惠金融”是以可负担成本为有金融服务需求的社会各阶层提供有效的适配性金融服务，特别是为小微个体企业、农户、城镇低收入人群等弱势或边缘群体提供他们可负担得起（Affordable）的金融服务，与“金融排斥（Financial Exclusion）”完全相反，其基础与核心构成是“小额信贷（Microcredit）”。新千年之初，前联合国秘书长安南（Kofi Annan）指出：“一个严峻现实是全球大多数穷人依然缺乏可持续的金融服务，无论是储蓄、信贷还是保险。我们面临的最大挑战是解决排斥人们充分参与金融部门的约束。为此，我们必须建构帮助人们改善生活的普惠性金融体系。”

作为一项与“金融排斥”相关以及与反贫困直接相关性研究的结果，“普惠金融”这一术语获得了全球性治理机构、慈善组织和各国政府的高度关注。它“不再是一个边缘性话题”，而是“被公认为国家领导基础上的经济发展主流思想的重要组成部分。”⁽¹⁾联合国是普惠金融发展当之无愧的引领者，它以为发展项目提供资金支持等方式，与发展中国家的农业或农村发展银行合作，着眼于发展适合边缘弱势群体的金融产品、提高其对可获得金融服务意识、强化对其金融知识普及教育等措施增强金融普惠性。⁽²⁾

依照联合国普惠金融框架，其发展目标涵盖四个方面，①以合理成本为所有家庭提供全方位金融服务，包括储蓄或存款、支付、汇款、信贷和保险等服务；②提供金融服务的机构是健全而安全的，并且有清晰的监管规则与行业绩效标准；③具有机构可持续性（Institutional Sustainability）和财务可持续性（Financial Sustainability）以确保投资连续性和前景确定性；④市场具有竞争性确保客户的选择机会和可负担成本。

1.1.1　普惠金融是微型金融演进的高级阶段

从上述目标看，普惠金融是微型金融（Microfinance）演进的高级阶段与业态形式。微型金融在很多时候与小额信贷（Microcredit）、小额贷款（Microloan）、小额借贷（Micro lending）混用。在最初和较早发展时期，微型金融与小额信贷密切相关，对低收入人群提供无抵押、无担保的小额度信用贷款，后来逐渐拓展成为农户、穷人家庭、贫困妇女等低收入群体或弱势群体提供储蓄、支付、汇款、小额保险、金融知识普及、健康与培训等服务。由于大多数微型金融机构（Microfinancial Institutions，MFIs）提供的金融服务均着眼于“小额信贷”，因此出现了将“小额信贷”等同于“微型金融”的说法，将小额信贷机构（Microcredit Institutions，MCIs）等同于微型金融机构（MFIs）的做法。

微型金融的雏形实际上是美国芝加哥海滨银行（Shore Bank of Chicago，SBC）于20世纪70年代开创的一项贷款业务——为蓝领少数民族提供贷款、帮助他们修缮破损住房。⁽³⁾这一贷款业务经验启发了“国际普惠金融之父”默罕默德·尤努斯（Muhammad Yunus），他于1974年以自掏腰包的形式为孟加拉42个农村妇女提供了一笔27美元的贷款，发现这些陷于贫困的妇女极具信用意识，且贷款本息得到按时回收。在此基础上，他开创了一个迥异于传统信贷的现代小额信贷模式，⁽⁴⁾并于1983年成立格莱珉银行（Grameen Bank，GB）正式运营小额信贷业务，为农村地区、穷人客户提供服务，客户数量增长很快，到20世纪90年代后半期就达到1000万人，⁽⁵⁾到2011年增加到1.9亿人。⁽⁶⁾

随着小额信贷业务在全世界扩散，其概念出现了很多界定，其中最被认可的定义是“为穷人提供获取基本金融服务的渠道”⁽⁷⁾。而专业性小额信贷机构也有各自界定，如亚胜国际（ACCION International）主张小额信贷是“针对低收入和中等收入企业或家庭的银行或金融服务，包括信贷提供”；⁽⁸⁾孟加拉农村发展委员会（Bangladesh Rural Advancement Committee，BRAC）认为，小额信贷是“为穷人提供金融服务，（因为）他们缺乏必要资产和引介而无法从主流银行获得信贷机会”；⁽⁹⁾美国格莱珉银行（GB America）则认为，“由通常可供低收入企业家使用的各类金融服务组成”是小额信贷。⁽¹⁰⁾

上述界定指出了小额信贷的共同特征，即它意味着以往无法获得传统金融服务的贫困人口、低收入家庭和小微企业得到金融服务的机会，孟加拉GB甚至推出了一个特别小额信贷项目，以乞丐等没有任何工作的人群为目标客户。⁽¹¹⁾根据目标客户的财务特征与金融服务需求，小额信贷的通行做法是小额度、无抵押与无担保，采用小组联保贷款（Group Lending）与责任共担、贷前储蓄要求和逐渐增加贷款规模等方法来降低违约风险；贷款额度在75美元和3000美元之间，通常在数百美元之间，也就是人民币3万元以下；贷款期限为6～12个月。这一特性使得大多数MFIs是由非营利组织发起和运营的，在具体方法上，有证据表明，与更多商业利润驱动的MFIs相比，非营利MFIs更大程度上采用小组贷款方法。⁽¹²⁾当低收入阶层被证明是一个具有信用价值的客户群之后，为了实现社会使命可持续性，它们逐渐向商业化营利组织转型，⁽¹³⁾改善其对目标客户财务需求的理解，定制相应产品和具体提供方法。除了小额信贷业务外，MFIs还提供储蓄、保险、商业培训和健康教育等服务，但是受到具体国家法律结构和监管政策要求，并非所有MFIs都能够提供这些服务。⁽¹⁴⁾

虽然发达国家也引入了小额信贷模式，但通常情况下小额信贷主要还是在发展中国家经营，作为“小规模的基础性金融服务，主要是信贷和储蓄，服务对象是农民、渔民和牧民，经营生产、回收、修理或销售货物的小微企业，提供服务的人，挣工资或佣金的人，出租小块土地、车辆、牛羊等动物、机械或工具获得收入的人”，⁽¹⁵⁾这些人在非正规经济体中从事个体经营，或开个小商店，或者路边摊，或从事家庭手工业、家庭养殖业、种植业，规模不大、自产自销、收入较低。这些条件导致他们无法满足银行和其他正规金融机构贷款要求，也就无从扩大生产与销售规模，收入水平持续低迷。这些收入低于或刚刚超过贫困线，平均每天净收入约1.25美元的人群正是小额信贷机构的目标客户，其中妇女占了2/3，南亚和非洲南部地区尤其如此。

生活贫困意味着一个无法回避的现实，人们的收入是不规律不可靠的，他们需要有机会获得与其境况相适应的金融产品和服务，例如，通过鼓励储蓄或贷款支持创收活动可以帮助人们累积资产，抗击和管理生活中的各种冲击如疾病、死亡、盗窃和自然灾难等也会变得容易一些。全世界有27亿人每天只有2美元收入或者更少，他们也能够设法将食物摆在桌子上、有地方住、对生病情况预先有打算、为退休做储蓄。对孟加拉（Bangladesh）、印度（India）、南非（South Africa）超过250个家庭的调查研究表明，尽管面临许多困难，这些每天收入在2美元以下的人们也有“令人惊讶的复杂财务活动”，诸如着眼未来的储蓄、信贷申请和保险购买，甚至创造了正式和非正式工具构成的复杂“财务投资组合（Financial Portfolios）”。⁽¹⁶⁾一定程度而言，贫困问题的关键不是贫困本身，而是贫困衍生的金融排斥。据估计，现阶段约有20亿劳动年龄人口（16～64岁）缺乏获取正规金融服务的任何途径，这些人中的大多数都分布在落后地区特别是农村、山区等交通、通信等基础设施薄弱的地域，如撒哈拉以南非洲地区只有24%的成年人有银行账户。⁽¹⁷⁾低收入人群要想获得基本金融产品和服务不得不支付高昂成本，有时甚至要依靠高利贷（Loan Shark）等不安全、不可预测和不道德的融资渠道。

低收入人群的这些金融服务需求推动小额信贷机构超出小额信贷范围，致力于开发储蓄产品，提供保险与培训等服务，小额信贷机构由此演进为微型金融机构（MFIs）。因为它们不仅提供更多多样化的金融服务，对贷款申请者也不要求提供稳定工作与信用相关记录，而是以社会资本与连带责任、鼓励储蓄等方式评估申请者信用水平，初步具备了减少贫困、增强妇女权利、提升整个社区发展潜力的特征与能力。与此同时，为了避免穷人寻求高利贷资金而陷入更严重的贫困深渊，微型金融领域开始强调并鼓励各类金融机构以“公平价格（Fair Price）”为边缘弱势人群提供全系列金融产品。

然而，“公平价格”未必意味着“便宜”或“可负担得起”。可靠数据显示，不要求抵押和担保的小额信贷的全球平均利率和贷款费用约为37%，在某些市场甚至高达70%。⁽¹⁸⁾例如，亚洲地区贷款利率从30%到70%不等，如果加上佣金和费用，利率会更高。⁽¹⁹⁾虽然传统小额信贷业务相对于贷款规模的高交易成本是导致这一利率水平的根本原因，但是，不同性质的资金来源与供应渠道却也难逃干系。小额信贷高利率与穷人过度借债现象逐渐引起关注，“负责任的贷款（Responsible Finance）”和“消费者保护（Consumer Protection）”等理念被引入到微型金融领域，全球小额信贷／微型金融从业者形成了三个方面的小额信贷消费者保护措施，包括：①消费者保护、监管和监督，确保贷款客户得到公平而恰当的待遇，确保它们理解自身行动的含义和后果；②提高小额信贷行业标准和行为准则，强调不同机构之间的一致性；③普及金融知识，让消费者有能力为自己的金融福利负责。⁽²⁰⁾

至此，微型金融演进到“普惠金融”这一高级阶段与业态形式。在其逻辑框架中，银行服务本质上是一种公共产品，不受任何歧视地向全部人口提供可获得的银行与支付服务是普惠金融的关键目标；低收入家庭、贫困农户与妇女能够凭借良好信用永久性地获得高质量、负担得起的金融服务，既能得到贷款资助从事收入创造活动，还能慢慢累积资产、稳定消费水平和防范家庭突发事件风险，最终摆脱贫困，因而被各国政府视为创造就业、消减贫困的重要政策工具，消减贫困、促进社区发展潜力和妇女赋权由此成为普惠金融的基本使命。

简言之，普惠金融建立在小额信贷和微型金融的长时期努力基础上，从为穷人和其他边缘群体提供贷款创建小微企业增收的最初做法，逐渐演进到为之提供一系列金融产品和服务。与小额信贷和微型金融的语义相比，普惠金融体系以微型金融为核心，虽然强调为穷人、边缘群体和小微企业提供小额信贷、储蓄、汇款、保险等基础性金融服务和其他财务管理工具，但其更重要的价值在于试图以安全、低成本和便利方式为所有阶层与群体全方位提供上述金融产品和服务，推动微型金融从“为穷人提供金融服务机会”的小额信贷往“为穷人提供可负担得起的金融产品和服务”方向演进，促进新千年发展目标的实现。

1.1.2　普惠金融着眼消除金融排斥、遏制小额信贷过度商业化

根据“合理成本”“全方位金融服务”“机构健全而安全”“可持续性”“竞争性”“可负担”等普惠金融发展目标可以判断，普惠金融是一个开放性市场，不局限于格莱珉银行等专门提供小额信贷业务的金融机构，而是一个具有众多市场参与者和基础设施的金融生态系统，为高中低等不同收入水平客户提供安全有效的金融产品。只要从事为全体社会成员特别是低收入人群提供适配性且不超出其支付能力金融服务的金融机构，都可以被视为普惠金融机构。

在这一市场中，银行、金融合作社、电子货币发行商、支付网络、代理网络、保险机构、小额信贷等微型金融机构等市场参与者之间存在广泛联系，形成一个良性的金融生态。在这一金融生态中，规模不同、性质各异的金融机构针对其目标客户提供适应其具体需求、收费合理的金融服务，既重视为富裕人群和规模企业提供高附加值服务，也关注农村落后地区、地处偏远地区、城乡贫困人群、小微个体企业、农户等传统上遭遇排斥的地区、行业和群体平等享有现代、安全与便捷金融服务的权利，将所有人都纳入经济增长轨道，消除弱势边缘群体面临的各类“金融排斥（Financial Exclusion）”。

根据主流观点，农村落后地区和偏远地区在金融服务可获得性上面临“地理排斥（Physical Exclusion）、评估排斥（Access Exclusion）、条件排斥（Condition Exclusion）、价格排斥（Price Exclusion）、营销排斥（Marketing Exclusion）与自我排斥（Self-exclusion）”等全方位排斥。⁽²¹⁾但普惠金融以多层次、广覆盖、有竞争的普惠金融体系建构为发展方向，创造出的金融创新空间和监管改革动力足以打破这些排斥。

毫无疑问，互联网技术是这个过程的助推力，它为普惠金融向纵深发展提供强大的技术支持，网络银行、手机银行、微信支付宝等移动支付工具等已经具备能力解决落后偏远地区获取金融服务的“地理排斥”与“营销排斥”，“数字金融”和“大数据”技术降低信息不对称、改善机构运营效率、提高资金使用效率的潜力可以解决以往低收入人群贷款面临的“价格排斥”，而邻里关系、勤奋努力等因素被纳入“信用评估体系”，从根本上消除了弱势群体获取贷款的“自我排斥”“评估排斥”，宅基地、农民自建住房、农作物、未来可预期收入等进入抵押质押担保范围解决了“条件排斥”和“评估排斥”。

以肯尼亚为例，肯尼亚正规金融机构数量稀少，ATM等基础设施落后，2007年以前至少有38%的成年人口因为收入水平和居住地域偏僻等原因，与基础性金融服务绝缘，但数字技术的应用极大地推进了该国普惠金融的发展。肯尼亚移动运营商Safaricom于2007年3月推出“M-Pesa”手机银行业务，支持手机用户使用电话费和花费账户做收付款、转账汇款等业务，非常契合肯尼亚民众汇款等日常金融需求，基础性金融服务可获得性与覆盖率随着手机银行用户数量的增长大幅提高。在此基础上，Safaricom与肯尼亚最大的银行KCB合作开始推出不超过500万肯尼亚（合人民币32.3万元，根据2017年7月汇率，1元人民币=15.4799肯尼亚先令）的无抵押贷款业务。⁽²²⁾

金融排斥通常是社会排斥（Social Exclusion）的衍生与表现，反映的是受排斥群体的社会地位、经济水平、教育程度、婚姻、居住与生活地点等社会特征，而这些特征确实是征信调查的重要内容，两者均是对受排斥群体某些权利的否定。从这一角度观察，农户特别是低收入农户、妇女尤其是贫困妇女、个体企业与乡镇企业的“贷款难”“融资难”实际上是对人们享有公平发展权利的一种否定。适度干预金融排斥、确保弱势群体拥有“贷款权利”“存款权利”就此成为政府职责之一，⁽²³⁾也是政府履行职能的治理工具构成。在具体达成路径上，既有自上而下强制性制度变迁（Compulsory Institutional Change）引致的政策性金融供应，也有对诱致性制度变迁（Induced Institutional Change）自发产生的“内生性”或民间金融的合法性承认，还包括强制性制度变迁和诱致性制度变迁相互作用促进产生的商业金融或慈善金融供给，而微型金融与普惠金融就是强制性制度变迁和诱致性制度变迁相互作用的共有产物。

国际范围内从事小额信贷等微型金融业务的机构种类繁多，既包括通用电气消费金融（General Electric Consumer Finance）、花旗小额信贷（Citi Microfinance）等营利性机构，也包括微贷行动亚胜国际、BRAC等类似NPOs的机构。根据资金渠道性质和是否受监管等差异，MFIs或MCIs有银行类（Banks）、非银行金融类（Non-banks）、非营利组织（NPOs）和信用合作社（Credit union）四种基本类型。虽然它们在规模上有大小之分，资产实力、覆盖范围、业务潜力与可持续性能力也迥异，但是，其服务对象都是那些无法得到传统银行服务的低收入弱势群体、小微企业、个体企业经营者，涉及金额比较小，也许比主流金融机构征收的交易费用还要少。业界普遍认为，小额信贷额度在100美元以内；如果借款人能够按时偿还贷款，其授信额度会逐渐提高。随着经济持续增长，小额信贷额度有所调整，早期低至50美元，后来调整至100美元、200美元。时至今日，1000美元以下的业务均已被纳入小额信贷或微型金融范畴，具体到全球各地则有明显差异，亚洲、中东、北非、撒哈拉以南非洲的小信贷平均贷款额度在250美元以下，但在中东和北非地区则可能达到1597美元。⁽²⁴⁾

世界范围内绝大多数MFIs的初创与发展资金要么来自于慈善捐赠，要么来自于政府拨款，也由此决定了它们的业务宗旨是以一种有效方式帮助失业者、穷人能够有一个“新开始”，通过小额贷款方式支持他们进行生产性活动，包括帮助穷人开设储蓄账户、鼓励小额储蓄，进而实行“贷前存款（Preloan Saving）”，潜移默化地让低收入者理解储蓄的重要性。更重要的是，MFIs和IFIs的未来贷款保证能有效鼓励低收入者努力开发工作技能、小企业家技能以及信用水平。得益于普惠金融机构的小额资金支持和培训等帮助，贫困家庭可以有信心在没有任何抵押品或担保的条件下，做一些小生意，缓慢但不间断地改善经济和生活条件。

除了专业性MFIs外，信贷协会、信用社、合作社、商业银行、NGO等机构对普惠金融的兴趣日增。相应地，为了获得更多资本注入，微型金融领域的商业化、营利性（For-profit）性质日益突出，出现“非营利性”MFIs向“营利性”MFIs转型的风潮，微型金融领域出现了因过度追逐利润而偏离消减贫困、促进公平发展等基本使命的危险。

普惠金融对弱势群体“负担得起”这一基本原则的强调和支撑有效地遏制了这一趋势，一些NPO或NGO性质MFIs的法律地位发生变化，其具体运营过程从不受监管转为受到严格监管，开始遵守《巴塞尔协议》强调的核心资本充足率条件，以及注册国所规定的存款准备金、存款保险金、风险拨备等监管要求。转型MFIs因其所在国的法律与监管要求差异，受监管的严厉程度各不相同，但有一点是共同的，即开展吸储业务的乡镇银行、储蓄银行、信用合作社等银行类MFIs受到的监管最严厉，其次是非银行金融机构，至于NPO性质MFIs受到的监管最为宽松。

正因如此，微型金融与普惠金融才得以持续保持着一致的使命追求，包括：①为低收入群体提供信贷等金融和支持服务，帮助他们改善生活质量；②作为一个独立发展的金融机构推动可持续社区建构与发展；③动员资金、人力等各类经济资源，为穷人特别是贫困妇女提供金融和支持服务，使其发展独立的生产性创收企业、增加收入减少贫困；④了解和评价帮助人们更快脱离贫困的措施；⑤为弱势群体创造“自我就业（Self-employment）”机会；⑥针对农村低收入人群提供技能培训，使之有意识和有能力利用现有资源，促进农村与偏远落后地区的就业与收入增长。

1.1.3　可持续性是微型金融与普惠金融消减贫困使命的基石

业界通常从两个角度来评估小额信贷业务是否成功，一是MFIs盈利能力和贷款按时偿还率；二是帮助低收入者增加收入摆脱贫困的程度，以客户经济条件改善和客户数量为衡量标准。⁽²⁵⁾前者意味着追求商业回报和财务可持续性，后者意味着减贫等社会责任可持续性，两者相辅相成，共同构筑微型金融。在其基础上衍生发展出来的普惠金融进一步明确了以“穷人负担得起”的金融服务理念促进公平发展、消减贫困。

然而，普惠金融并不是面向低收入等边缘群体的公益慈善活动，小额信贷资金既非慈善援助，也非贫困补助，需要到期足额偿还贷款本息，尽管普惠金融机构资金供应结构既包括慈善捐赠资金也可以来自财政拨款与其他政策优惠。

这一点与现代小额信贷模式的商业化运营原则一脉相承，宗旨是提升弱势边缘人群的创收增收能力，兼顾商业利润与社会责任，强调普惠金融必须在维持自身财务可持续性的前提下才能达成其特殊使命。信贷资金投放对象、领域与行业及其盈利水平、贷款风险、逾期偿还风险等是发展普惠金融必须关注的关键问题，只有实现了可持续性的普惠金融市场才能够吸引更多关注贫困与公平发展的投资者和可持续性可贷资金的投入，满足更多数量群体的基础性金融服务和其他金融需求。从这一角度看，普惠金融与小额信贷的社会责任具有内在一致性。

普惠金融与小额信贷的减贫与公平发展促进效应能够通过一些方法得到评估，其中最简单的一种是项目评估（Program Evaluation），它采用一系列指标衡量获得小额信贷等金融服务前后的贷款者民生（Well-being）变化情况。另外，还有随机对照实验方法（Randomized Control Trials，RCTs）和准实验评估法，它们都超越项目评估范畴以便在金融服务渠道获取和小额贷款者经济条件变化之间建构因果关系。2015年脱贫路线图显示，截至2013年12月31日，有3098个MFIs给约2.1亿低收入者提供了小额贷款，其中逾期未偿贷款的赤贫客户（80%以上是女性）数量约1.2亿人，这一数字自2011以来连续处于下降态势，从侧面证实，以“小额信贷”为主要业务的普惠金融的消减贫困等社会效应正在逐步显现。⁽²⁶⁾

虽然有另一些证据表明，尽管普惠金融致力于为弱势群体改善经济或生活条件提供其可负担得起的贷款资金，但在具体实施过程中，低收入者只有在手头有一定现金和挣钱机会等条件同时具备的时候，才有可能选择从MFIs等普惠金融机构申请贷款做启动资金；但凡还有其他资金渠道如亲友借钱的时候，任何正规金融机构都不会是他们的首选渠道。针对新型农村金融机构发展的农户入户调查表明，在传统农村正规金融机构、新型农村金融机构和民间金融等可备选条件下，许多受访农户依然将“亲友”视为首选借款渠道，持这一观点的受访农户占比在湖北省高达70%、吉林省为50%，青海和甘肃省这一比例分别为30%。但是，同样有许多受访农户将“村镇银行”“农村资金互助社”等普惠金融机构视为重要的资金获取通道，例如，四川省受访农户将“村镇银行”“农村资金互助社”看成是最容易借到钱的地方，吉林省有22%的受访农户认可“村镇银行”和“农村信用合作社”，青海与甘肃省的受访农户对“农村信用社”有偏执的信任，对“农村资金互助社”也高度认同。⁽²⁷⁾

正因为“小额信贷”所蕴藏的帮助解决“排斥人们充分参与金融部门的约束”的潜力，联合国1998年通过53/197号决议将2005年确定为“国际小额信贷年”，小额信贷创始人默罕默德·尤努斯及其格莱珉银行（Grameen Bank，GB）也因为在此领域的卓越贡献获得2006年诺贝尔和平奖。2004年11月18日，以“建立普惠性的经济部门以实现千年发展目标”为主题，“将为国际社会提供绝好的机会，履行共同的承诺，促进金融多样性服务，帮助贫困人口改善生活”的“国际小额信贷年”正式启动。在此基础上，联合国发布《建设普惠金融体系蓝皮书》，主张在健全政策、法律与监管框架下，每一个发展中国家都应该有一整套的金融机构体系，共同为所有层面的人口提供合适的金融产品与服务，确保弱势群体具有与其他客户平等享受金融服务的权利。

相应地，各国政府特别是发展中国家政府非常热衷于支持MFIs等普惠金融机构的发展，并将之作为一个帮助弱势群体的重要政策，因为它给失业者、无业者、低收入者、贫困妇女、农户提供了仅凭自身信用就可以获取小额信贷的机会，有助于形成消灭贫困的可持续性金融支持基础。中国非常重视发展普惠金融，从2012年墨西哥G20峰会上第一次公开阐述“普惠金融问题本质是发展问题”观点以来，2013年12月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，2015年《政府工作报告》和2015年12月国务院发布《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》（附录1），主张“让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖”，“提高金融服务的覆盖率、可得性和满意度，增强所有市场主体和广大人民群众对金融服务的获得感”，将普惠金融作为完成扶贫攻坚战的利器。

虽然微型金融已经成为经济发展主流思想的重要组成部分，也涌现出了以巴西Accion和孟加拉格莱珉银行为代表的小额信贷成功例证，但是，MFIs能否实现政府干预初衷，依然令人担忧，也给投资者进一步扩大资金投入带来疑虑。为了解除这一疑虑，微型金融与普惠金融必须追求财务与机构的可持续性。这一点与20世纪60—80年代的扶贫实践截然相反。彼时人们广泛同意“资本积累是经济增长发动机”的论点，认为反贫困需要大量资金，这些资金远远超出了穷人自身的储蓄能力，需要政府干预，“扶贫贴息贷款”就是其中一种应用最广泛的政府干预措施。然而，不按市场供求规则确定贷款资金价格、单纯依靠增加财政资金投入而不考虑资金配置效率的扶贫贴息贷款引发了一个典型的“公共地悲剧（Tragedy of the Commons）”，过低的还款率和毫无效率的资金使用使得这一扶贫模式很快陷入资金枯竭困局，从事该项贷款业务的农村金融机构及其管理层也缺乏动力改善运营效率和偿贷率，以致累积巨额呆坏账、入不敷出、难以维持运营。

正是基于这一教训，尤努斯在创建现代小额信贷模式和格莱珉银行时奠定了按照市场供求确定资金价格的原则，并不以帮助穷人和低收入者理由牺牲小额信贷经营者者的利益。在他看来，“消减贫困”等社会责任与“商业利润”之间并非相互矛盾不可兼得，通过良好信贷产品设计和高效管理能够实现两者兼得，甚至可以相互促进。

既然许多日收入低于2美元的家庭都能够有“令人惊讶的复杂财务活动”和“财务投资组合”，那么穷人并非天生就必然与信贷无缘；如果穷人、贫困妇女和低收入者不缺少摆脱贫困的勇气和决心，那么他们就不会缺少相应的努力和付出。尤努斯曾经用27美元贷款证实穷人具有信用、值得投资，只要能够给他们提供“信贷”这个可以撬动“贫困”的杠杆，他们就有可能因为得到信任和尊重而迸发极大的热情和想象力去实现“创富梦”，并会按时还贷避免破坏自身信用。

以穷人信誉为基础的无抵押、无担保小额贷款在小组联保连带责任基础上，通常实行稍微高于商业银行而低于民间借贷的利率水平，还款方式则灵活设计。这是确保普惠金融机构自身可持续性运营的前提条件，适当范围内的盈利水平与资金回报有助于增强普惠金融对各类资金的吸引力，也可以避免将“普惠金融”与“慈善捐赠”混淆。虽然慈善组织和志愿者机构有意愿也有能力参与到反贫困的普惠金融项目中，许多富裕阶层也愿意为改善贫困人群生活条件的普惠金融项目提供赠款，但是如果不能平衡好普惠金融机构财务可持续性与消减贫困这一社会责任之间的关系，要么重蹈“扶贫贴息贷款模式”的财务不可持续性难题，要么出现过于追求商业利润的“使命偏移”现象。

作为微型金融演进的高级阶段，普惠金融强调“可持续发展的金融机构向经济活动活跃的穷人大规模、营利性地提供微型金融服务，包括小额贷款和存款”、⁽²⁸⁾保险、健康与培训等服务，与慈善组织存在显著差别。因此，普惠金融虽然注重穷人可负担得起的金融服务供给，但更需要关注投资回报率和按时偿贷率，避免浪费有限的金融资源，并以可持续性吸引商业资金、慈善资金和社会资本。为此，普惠金融机构运营的内核是通过商业贷款促进贷款申请者提高生产能力和创收能力，按时偿贷进而产生商业回报，实现普惠金融的机构与财务可持续发展能力。

格莱珉银行认为，小额信贷必须根据运营成本来确定利率，实验证明，30%～130%的年利率范围才能够确保95%以上的还贷率。⁽²⁹⁾换言之，只有如此高的贷款利率才能确保MFIs等普惠金融机构实现财务可持续性（Financial Sustainability），并推动各类金融机构持续为低收入群体提供金融服务的意愿，实现社会责任可持续性（Social Sustainability）。从现实情况看，MFIs小额贷款平均利率通常超过50%，不要求抵押或担保的小额信贷在全球范围内的平均利率与贷款费用约为37%。⁽³⁰⁾例如，亚洲地区小额信贷利率从30%到70%不等，加上佣金，资金成本会更高；⁽³¹⁾虽然有政府财政资金资助的小额扶贫贷款利率低很多，但是其还贷率却难以保证，普遍低于25%。⁽³²⁾

虽然这么高的贷款利率不太符合普惠金融宗旨，但也并非低收入者不能承受。值得重视的是，普惠金融机构可以通过创新贷款产品与技术、改善信贷过程成本和提高机构管理效率进一步降低成本，而拓展资金供给渠道、优化资金供应链管理、加快资金循环速度、降低可贷资金成本也是降低贷款利率的重要途径。只有在实现了持久性与规模性盈利之后，普惠金融才能摆脱对政府拨款、财政补贴和慈善资金等“公共资金”的依赖，成为真正意义上的“内生性金融”，自发志愿地承担消减贫困、公平发展等社会责任。

1.1.4　普惠金融“小众”原因之辨析

人们普遍认为，被联合国宣布为“国际小额信贷年”的2005年是普惠金融的开启，联合国发布了《建设普惠金融体系蓝皮书》，G20峰会将“普惠金融”作为重要议题，《G20峰会数字金融指标体系》成为全球普惠金融发展的指引行文件，许多发展中国家将之视为消除贫困、提升社会福利、增强社会保障、解决教育医疗等社会资源分配不均问题的解决方案，并将之纳入国家战略发展框架之中。但有观点认为，以“小额信贷”为主要推广模式的普惠金融领域鲜少有成功案例，它依然处在“小众”地位，难以推广、处境尴尬。⁽³³⁾

小额信贷单笔成本高是一个经常被提起的原因，但是数字技术可以彻底终结这一问题，肯尼亚“M-Pesa”手机银行为无抵押贷款业务提供了直接证据。樊旼旼等认为，小额信贷和普惠金融推广难的问题难以通过单一技术手段攻克，因为对贫穷的认识停留在财富缺失方面，事实上贫穷是因为多种资源或基本能力缺失所致。⁽³⁴⁾这一判断承继的是阿玛蒂亚·森关于“贫穷是一种基本能力被剥削现象，而不仅仅是满足基本需要的收入不足”的论点。⁽³⁵⁾换言之，单一的金钱投入并不能够帮助穷人摆脱贫困，倘若贷款者使用不当，或者无法有效将贷款转化为生产性资金，则可能导致穷人陷入“过度负债”等更穷困境地；倘若普惠金融机构管理不当，贷款失误，该贷出的款项没有贷出，不该贷出的款项贷出了，则可能导致贷款逾期，两者都违背了普惠金融与微型金融的初衷。最经常被提起的例证是印度安得拉邦小额信贷危机。但这一情况的发生与小额信贷机构投资逐利的恶性竞争有关，根本上是当局的监管不当或监管缺失所致。

更值得强调的是，将普惠金融或微型金融片面理解为简单的“小额信贷”是错误的。在微型金融减贫机制中，“贷款”仅仅是一个促发因子，它还需要贷款者将“贷款资金”转化为“生产性资金”。这个转化过程一方面是贷款者本身有可行的致富想法，只是缺乏启动资金，另一方面则需要普惠金融机构提供辅助性金融服务，包括教育培训等，开阔低收入者视野和思路，引导他们寻找可行的致富之路，然后提供资金支持他们将致富梦想转化为现实。

四川、湖南、吉林、青海和甘肃五省随机入户调查表明，“资金匮乏”“缺少赚钱技术”“不懂市场行情（销路）”等都是农户们进一步增收面临的障碍，但资金匮乏是得到公认的最大障碍。⁽³⁶⁾另外，调查还发现，受访农户对农村金融机构贷款之外的帮助抱有较高的期待，在农户看来，“缺乏资金”仅仅是致富增收面临的障碍之一，“获得贷款”也仅仅是发家致富的前提条件之一，所以他们希望农村金融机构能提供“投资理财知识／信息”“新的赚钱技术／方法”“帮助农户理解市场行情／走势”“通过切实可行的方法落实惠农政策”等附加服务。例如，调查样本机构吉林前郭县阳光村镇银行定期高薪聘请专家免费为农户提供种养殖技术咨询。这一点是农村普惠金融机构创新的着力点，也是普惠金融消减贫困使命得以完成的重要支持。

不可否认，小额信贷是国际范围内微型金融与普惠金融推广的主要模式，国际范围内已经出现了数千家从事小额信贷业务的微型金融机构，著名的有：Accion International、ACDI/VOCA、ÏBRAC、Enterprise Development International、ÏFiveTalents、InternationalÏFreedomfromHunger、ÏGrameen Foundation、ÏKiva、Microfinance in Uzbekistan、Microloan Foundation、Microcredit Summit Campaign、Microenterprise Access to Banking Services、Omidyar-Tufts Microfinance Fund、Opportunity International Australia、ÏShoreBank、Tameer Microfinance Bank Ltd、Unitus、World Council of Credit Unions、XacBank和SKS，等等，其中大多数已经建构了良好信誉，在运营上也摆脱了对政府拨款和慈善资金的依赖，实现了经营资金的自给自足，其中，福布斯（Forbes）杂志与“小额信贷信息交流”网站（Themix.org）评出的前50家MFIs已经成为减贫领域的标杆（表1-1）。

从概念上看，小额信贷并不是微型金融和普惠金融的全部，在笔者看来，普惠金融依然“小众”的根本原因不在于它以“小额信贷”为推广模式，而是RSFCIs等普惠金融机构在客户开发管理、产品创新、技术支持、附加服务等方面的努力程度不足。在行业知名度、品牌声誉尚未建立的时候，普惠金融机构需要做的是走向田间地头和万千农户家庭，了解农户和低收入者的金融服务需求，进而提供适合其实际需求的金融服务和产品。在得到客户认可之前，普惠金融机构无法将信贷资金投放出去产生利息收入，也无法从潜在目标客户那里获得储蓄资金。在相当长的时间内，普惠金融机构需要依靠投资者股本金、商业贷款、慈善捐赠、政府补贴或政策优惠等资金维持运营，如果它们不能提供证据表明实现经营自给自足的前景，投资者可能会撤资、慈善机构不愿意继续捐赠、商业贷款机构也可能拒绝提供进一步融资支持。这样就会形成一个恶性循环，即普惠金融无法实现自给自足和可持续性运营，需要外部资本资助，但因为盈利前景不足，更难以吸引各类资本持续性投入，根本不可能达成消减贫困的基本使命。

通常判断贫困的标准是个体或家庭收入或消费无法达到某种必需标准的状态，一旦个体或家庭收入提升达到了某个必需标准就被视为脱离了贫困状态。在Kanbur&Squire看来，⁽³⁷⁾减贫是经济政策和个体、家庭生产策略提升共同作用的结果。所谓经济政策就是以提高贫困人口的现金收入为目的的小额信贷、税收减免、财政补贴等扶贫手段。但是以“金钱为中心”设计贷款项目的小额信贷并不能从根本上解决“长期贫困”问题，因为长期贫困者面对的是长久的社会排斥，以及发展机会和参与自我建设行动所必须资源与工具的缺失，反贫困必须关注社会排斥对贫困人群的影响，包括健康、营养、抚养比例和教育程度等，还包括制约贫困人群发展的五大困境——公共安全环境差、公民权受到限制、空间与地域劣势、工作机会匮乏与社会歧视。⁽³⁸⁾显然，这些限制因素是超出普惠金融机构能力范围的，它们需要的是其他社会政策与扶贫项目的支持。

但是，这并不能否认普惠金融和微型金融减贫效应的存在，普惠金融和小额信贷至少能够解决“资金匮乏”对增收致富的阻碍。微型金融领域有一个经常能够观测到的现象，即穷人等边缘人群能够很好地管理其财务情况，他们和其他人一样会花钱、生产和储蓄，通过勤劳创造常规性收入。但是他们节省的资金并不足以投资做生意，这正是小额信贷业务可以发挥作用的地方。通过给这些人群提供一笔贷款作为启动资金，他们就能够发展没有太多风险的生意。但前提微型金融机构非常熟悉这些客户的需求，并且也愿意投资农村小企业。

例如，山西富平小额贷款公司的前身——山西临县湍水头镇龙水头村扶贫基金会，以社会各界捐款和借款为主要资金渠道，通过小额信贷方式帮助当地农户进行“生产性投资”或者帮助农民应对“生病”这样的家庭突发事件，婚丧嫁娶之类的奢侈消费则不在其支持之列。该基金会的小额贷款额度最高是5000元，贷款周期为6个月；贷款利率12%，月息1分；很少发生到期不还款现象，还款率高达99%以上，很好地实现了财务可持续性。其原因有两方面，一是基金会熟悉当地农民贷款需求；二是基金会采用了切实有效的手段增进农民的诚信意识。例如，每个月底，基金会就会把每月所有借款人的名字、借款数量、借款用途、归还情况等写在一张红榜上，并张贴在村里最显眼的位置，被评为“非信用户”的负面影响非常严重，不说遭人白眼，以后也很难从邻居那里获得帮助；每年9月15日，基金会还举办“诚信节”活动，以贴标语、出板报、有奖竞答等方式宣传“人人都讲信用，人人都得好处”“谁不讲信用，谁就不会有好结局”等道理，并公布一年来的信用户和非信用户以及相应奖惩措施。

越南情况类似，其“许多微型金融机构都是从社区基金中发展而来，都承担着一定社会目标”。一方面，它们仍然有许多来自于社区的资本，需要满足社区需求；另一方面，作为金融服务一方，它们必须对自身面临财务风险有清晰的认知。换言之，从社区基金发展而来的小额信贷机构不可以用以投资可能具有社会价值但却不具有财务可持续性的项目，必须遵守财务结果和社会责任兼顾的“双重底线（Double Bottom-line）”。由此推导，制约普惠金融成为“大众”的根本原因并非“小额信贷”推广模式，而是难以同时实现财务可持续性和减贫效应可持续性。