绪论

从马来西亚与缅甸的发展差异出发

一 关于国家政体与法律制度

马来西亚[1]和缅甸在东南亚是各具代表性的多民族国家，不仅现在，而且在被殖民时期和去殖民化时期，其历史发展都各有特点。基于这两个东南亚国家都有一段被英国殖民的历史，本书希望通过使用比较分析的方法，研究英国殖民对这两个国家在现代国家形成中的影响，探寻现今这两个国家在国家发展与民族整合中尚存问题的历史原因，英国殖民对缅甸与马来西亚的民族国家建构产生了什么样的影响。

首先，从国家发展来看，马来西亚的政治与经济发展较快且比较稳定。其政治构架及法律体系借鉴了英国君主立宪制的议会制度和基本法。[2]在国际地位方面，马来西亚是环印度洋区域合作联盟、亚太经济合作组织等国际组织的成员，也是东盟重要的创始国之一。它还积极参加国际军事行动，彰显马来西亚重要的国际地位。缅甸与中国和印度一直有着密切联系，与西方国家的紧张关系也在逐渐缓解，2013年举办了东亚世界经济论坛，2014年担任了东盟轮值主席国。但是，其国际地位一直有待进一步提升，以便向马来西亚靠近。

在经济发展上，缅甸自民盟政府执政以来，开始大量投资基础设施建设，并建立经济特区以推动国内经济发展。但是，在本质上，它仍然不是一个现代化的市场经济体系。联合国依旧认为，缅甸是世界上最贫穷落后的国家之一。缅甸的经济现代化建设任重而道远。马来西亚自1957年独立以来，国内生产总值年平均增长率为6.5%，近五十年，它一直是亚洲经济发展最好的国家之一，已属于国家主导型的新兴工业化市场经济体。2014—2015年度，马来西亚是亚洲最有竞争力的国家之一，其增长速度在亚洲排名第六位、在世界排名第二十位，甚至超过澳大利亚、法国和韩国等国家。

表0-1 2017年缅甸与马来西亚经济发展与人类发展指数统计

这里的人类发展指数（HDI）是指预期寿命、受教育程度和人均收入指标在统计上的综合指数。这些指数用来将国家划分为人类发展的四个层次。一个国家人口的预期寿命值越长、受教育水平越高、人均国内生产总值越高，意味着这个国家的人类发展指数越高。人类发展指数由巴基斯坦经济学家马布普·哈克（Mahbubul Haq）和印度经济学家阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）提出，联合国开发署使用人类发展指数，来衡量世界各国的发展情况。

在人类发展指数方面，2016年，马来西亚在东南亚的十一国中居第三位，缅甸在东南亚却处于倒数第一的位置。2017年，马来西亚的GDP几乎是缅甸的5倍，人均GDP是缅甸的8倍。马来西亚人均GDP在东南亚十一国中位列第三，缅甸则处于最低水平。在这里，需要考虑马来西亚和缅甸2017年的人口，分别为31381992人和55123814人，即缅甸的人口数量是马来西亚的1.7—1.8倍。但是，这一点不能成为缅甸经济发展滞后及人类发展指数偏低的理由。更何况，在国内居民的收入差距方面，缅甸在世界上也属于差距最大的国家之一。[3]

在现代国家的政治建构方面，东南亚的马来西亚是唯一一个实行君主立宪制的联邦国家，其政治制度与英国殖民统治的遗产即对威斯敏斯特议会制度的模仿、改造与本土化，有着一定的关系。首先，马来西亚的基本政治建制为：国家首脑称为“最高元首”，他在名义上是任期五年的最高统治者，元首从马来西亚各州的九个世袭统治者中选出，实际上是根据非正式协议而轮流担任。1994年修改宪法后，马来西亚的最高元首基本上只有礼仪方面的作用，但是，他们在提名内阁部长和上议院成员时仍然有一定的权力。其次，在马来西亚立法权分属于联邦一级的和州一级的立法机构，两院制的联邦议会则由上、下两院组成。下议院有222个议员，最长任期五年，由各选区直接选举产生。上议院有70个议员，任期三年，其中的26人由13州的州议会选举产生，其余的44个议员则由首相推荐、最高元首任命。再次，马来西亚的议会遵循多党制，政府通过间接的“领先者当选制”（a first past the post system）形成。州一级只设一院制的立法议会，成员从单一成员选区中选出，州政府由首席部长领导，他们是联邦议会多数党的州议会成员。在拥有世袭统治者的各州，首席部长通常由马来人担任，元首根据总理的建议加以任命。议会选举每五年举行一次，21岁及以上的登记选民，可投票选举众议院议员。除了沙捞越州之外，州议会与联邦议会的选举同时举行。最后，马来西亚的行政权属于首相领导的内阁，首相必须是众议院的成员，内阁成员则从两院的议员中挑选。这就是马来西亚的现代政治制度。

马来西亚的法律制度在理论上也借鉴、改造了英国的普通法，并使之本土化。但是，在实践中，其司法机构的独立性仍然受到质疑，法官的任命缺乏透明度，履职过程中也不存在问责制。尽管如此，马来西亚司法系统的层级制治理仍然很明显：最上一层法院为联邦法院，其下是上诉法院，即称为“西马来西亚高等法院”与“东马来西亚高等法院”的两个高等法院。另外设有一个特别法庭，专门负责审理王室成员的起诉，或王室成员的各种案件。伊斯兰教法院与民事法院是分开的，它在地位上与民事法院平等。这些政治与法律的规制表明尽管马来西亚的政治制度与法律体系不那么彻底，但它也具有一定的民主性。而且，其政治框架与法律制度稳定而有序。

在缅甸，时至今日，国家政体采取何种制度，仍然是一个多少存在一些争议的问题。缅甸独立建国初期，政府曾向少数民族承诺国家体制将为联邦制。半个多世纪以来的大多数时间内，缅甸国家的名称一改再改，都冠以“联邦”二字：1947—1974年称为“缅甸联邦”（Union of Burmar），1974—1988年称为“缅甸社会主义联邦共和国”（Socialist Republic of the Union of Burmar），1988—2008年又称为“缅甸联邦”（Union of Myanmar），2010年以后一直称为“缅甸联邦共和国”（Republic of the Union of Myanmar）。1948年缅甸成为独立国家时，苏瑞泰（Saw Shwe Thaike，1948—1952）成为缅甸的第一任总统，吴努（U Nu，1948—1956、1957—1958、1960—1962）成为缅甸的第一任总理，众议院和民族院组成的两院制国会得以成立。在1951—1952年、1956年、1960年举行过数次多个政党参与竞争的议会选举。但是，对于“联邦制”的真实含义，1947年匆忙制定《彬龙协议》（Pinlaung Agreement）时，反法西斯自由同盟领导人与少数民族首领都缺乏深入的了解，参与彬龙会议的英国人也不是很清楚，更不要说在理论上各方达成共识了。当以缅族为首的各民族推动缅甸的独立与自治，并试图建立一个联邦制的政府时，缅甸只出现了一个软弱的文职中央政府，尽管这个文职中央政府在吴努等领袖的带领下，艰苦卓绝地行进了十多年。但是，奈温将军（Ne Win，1958—1960年、1962—1974年在位）于1962年发动军事政变，又使缅甸彻底回到了集权制的道路。奈温通过政变掌控政权后，取缔了一切政党和社团，他使政治体制军事化的做法为后来的军人政权统治者所效仿。此后，缅甸政府一直处于军人直接或间接的控制下。1988年后，军人通过缅甸社会主义纲领党（BSPP）直接实行政治统治。[4]1988—2011年的新军人政权，先后以“国家恢复法律与秩序委员会”（SLORC）和“国家和平与发展委员会”（SPDC）的名义进行政治统治。这种政治制度的模式依旧不是一种完整意义上的联邦制，其中的民主主义成分不足。2010年选举后，缅甸政府开始一系列制度改革，试图指导国家走向自由民主、混合经济和民族和解的道路。但是，缅甸中央政府与少数民族对联邦制的理解存在分歧，以及独立建国后数十年的矛盾和斗争，缅甸要完全建立联邦共和国的国家制度仍然艰辛。

二 关于民族整合问题

这里的民族是指国家民族，即所谓的国族。与国家政体的议题密切联系的是，马来西亚与缅甸两国的民族整合状况中所存在的共同问题皆是因为国内各民族或者说种族之间平等的程度远远不够。马来西亚与缅甸的国家民族整合程度也有所不同。独立后的大部分时间里，缅甸一直被种族冲突困扰，种族斗争成为缅甸社会与政治发展无法摆脱的痼疾。这些斗争从国家地理范畴上说，种族斗争主要是围绕缅族中心区域与少数民族边区展开的；从这个国家的种族类别来看，则是少数民族争取“自治”的分裂主义，与以缅族为首的中央政府维护政治统一的斗争。直到2012年10月，缅甸发生了持续不断的冲突，还包括克钦族冲突、[5]亲基督教的克钦独立军与政府军队的冲突、[6]阿拉干邦罗辛亚与政府和非政府组织的冲突，以及掸邦和克伦人等少数民族群体与政府的冲突。缅甸在国家民族整合过程中冲突不断的一个原因是，缅甸联邦从《彬龙协议》与《1947年宪法》出台起，行政区划主要沿着种族人群居住地的分界线而确立。在现今缅甸的14个行政区划中，沿用少数民族“邦”称的还有一半，如克钦邦、克耶邦、克伦邦、钦邦、阿拉干邦、掸邦等，这样的行政区划使得少数民族的国家认同意识发展不足，使少数民族地区容易坚持历史上的“自治”传统，从而加强了分裂主义。这一点与马来西亚联邦中的13个州与3个联邦直辖领地的划分方法不同，马来西亚联邦主要以历史上苏丹小王国为基础，并没有沿着种族人群居住地进行的划分。在马来西亚，马来人、华人、印度人三大种族并非划地而居，而是处于一种大杂居、小集聚的状态，国家行政单位的划分与种族人群集聚地没有太大关系。

在马来西亚，除以马来人为主、统称为“大地之子”（Bumiputra）的原住民以外，较大的两个种族为华人与印度人。他们主要是由英国殖民者出于开发马来亚的需要而积极引入的移民劳动力汇集而成。一般来说，在殖民时期，华人主要集中于锡矿开采，印度人主要集中于橡胶种植，这主要是一种劳动分工，而不是地理学上的种族社区集聚。在19世纪英国人统治下，这些移民劳工迁徙至此，[7]逐渐形成马来人精英协助殖民者掌控政治、华人在工商业经济开发中独占鳌头、印度人大多为不富裕的种植园劳工、大部分马来人下层在乡村务农或开办小种植园的以行业职业分布为主的种族分化趋势。三大种族在政治、经济与社会生活中格局的确立，与英国殖民者的意愿和行为相关，也与殖民时期马来亚经济社会发展的需要相关。后殖民时代的历史上，在马来西亚不是没有种族争端，因为马来西亚公民在政治、经济与社会权力上，仍然是按照种族界限加以划分的：其居民人口中有67.4%是以马来人为主的土著人，在马来西亚宪法中，他们被定义为实行马来风俗和文化的、以穆斯林为主并占据绝对主导地位的人群，[8]具有“马来西亚土著人”身份的还包括并非马来族的泰人、高棉人、占人，以及沙巴和沙捞越的其他土著人。马来西亚居民人口中有24.6%的是华人；有7.3%的是印度人。华人历来在商界占据主导地位，但是，他们在参政议政与发展华语教育等方面却受到很大的限制；印度移民大多数来自泰米尔，这些劳工在政治、经济与社会权力上都处于弱势地位。马来亚华人在锡矿开采、小型橡胶种植园发展、商业发展，甚至在吉隆坡的城市创建中都做出巨大贡献。在第二次世界大战中，马来亚华人为抗日战争做出过重大的贡献与牺牲。1942年2月15日，英国军队投降后，日本将新加坡更名“神南”，在随后的肃清大屠杀中，上万华人被杀害。[9]但是，马来人对华人优势经济地位的不满，以及对华人从政诉求的担忧，使国家政府在提升马来人的政治利益、经济利益、教育机会、福利待遇等方面的优势地位时，对马来西亚的华人和印度人的发展，进行了有意无意的贬抑和压制。

在1948年，英国殖民政府宣布马来亚共产党为非法组织，并直到1960年才正式解除了长达十二年的国家“紧急状态”时期。那时，英国殖民政府任命哈罗德·布里格斯（Harold Briggs）中将，率领英联邦军队，消灭以华人为主力的马来亚民族解放军，后期又在所谓发展经济的借口下，从语言政策与教育政策方面，加强了马来人在社会文化方面的优势地位。[10]尽管如此，种族矛盾仍然存在，种族冲突也有发生，伴随着1965年新加坡脱离联邦，这种冲突在1969年5月3日达到顶峰，华人与马来人在这次冲突中皆死伤数百人。[11]1969年骚乱后，1970—1976年时担任总理的阿卜杜拉·拉扎克（Tun Abdul Razak，1922—1976生卒）提出“新经济政策”，在推动马来西亚经济全面发展，提高马来人为主的土著居民的经济发展收益之时，被排除在外的华人和印度人对“新经济政策”强烈不满。[12]取而代之的“国家发展政策”等，仍然进一步加强马来人及其他土著人口优先于华人与印度人居民的地位。这些政策，加深了马、华、印三大种族之间的隔阂。尽管如此，经过半个世纪的摩擦、冲突与磨合，马来西亚至少目前在表面上“民族关系和谐、成为多元民族、多元文化的表率”。但是，“要想真正实现多民族国家内部的整合和民族的团结，就要彻底抛弃马来人特权思想”[13]。所以，马来西亚在国家政治以及国家经济与社会文化的发展政策上，基本上延续以种族为界线的方针。但是，由于其发展的渐进性与妥协性，尽管“抛去马来人特权思想”是一种难以实现的理想，但它与缅甸后殖民时代的种族冲突频起、时而兵戎相见的局面相比，马来西亚在民族整合方面显然好得多，至少种族间的武装冲突不是常态。