第二节 现有研究路径的启示

全球治理研究始于冷战结束初期，至今理论建构已经较为成熟，但也出现新的发展。全球治理研究主要可以分为三种基本路径，第一是以国际机制促进无政府状态下的合作，第二是国际领导权理论与全球治理转型研究，第三是多元行为体和全球治理。

一 全球治理理论研究新趋势

不同于早期全球治理研究更强调以自由主义价值观及其主导的国际机制应对全球性问题，发展中国家学者也开始构建自身的全球治理理论，强调对于全球性的理论构建，认为是全球化理论的核心。[15]同时，全球治理研究开始更加注意全球治理乃至全球化内部的权力因素和多元价值。比如认为全球化并非一个自由主义标榜的纯粹的和自发的经济过程，支配经济规律的是政治权力，特别是地缘政治博弈。[16]还有学者看到不同区域治理的经验对于全球治理的价值，认为不同区域文明的多样化既会成为全球治理障碍，但也能为其提供独特的治理模式，所以全球治理不是也不应该是西方自由主义价值观所单一主导的，而应该将区域治理与全球治理研究结合起来。[17]而面临国际格局转型带来的权力分散，有学者认为全球治理已经进入一个价值观的真空期，同样需要从不同议题领域的治理经验挖掘新的治理理念。[18]新兴经济体与全球治理转型的关系是全球治理研究新发展关注的重要问题，较为普遍的观点认为，新兴经济体对于现有的全球治理体系确实具有改革的需求，但不会进行彻底颠覆，[19]全球治理进入一个反制度主义的时期，不仅新兴经济体，而且西方发达国家也对现有全球治理的制度设计感到不满，双方的博弈最终推动全球治理不断发展。[20]其中中国是否能够从被世界治理到治理世界，甚至领导全球治理则具有不确定性。[21]

全球治理理论研究的新趋势充分反映了全球治理研究进入成熟期后，已经不再简单强调全球性挑战的普遍性，而更看重应对挑战方案的差异性和权力博弈。而且研究者也不再集中于西方发达国家，而是扩散到包括金砖国家在内的众多发展中国家。伴随全球性挑战的增多，全球治理的全球性特征更加明显，同时在国际格局转型大背景下，区域和国别观念与治理经验的多元化趋势也更加明显。二者互动带来的结果就是，全球治理理论研究必须回答西方发达国家主导的单一全球治理和新兴经济体改革需求之间的关系，究竟是彻底颠覆，还是新兴经济体被既有全球治理体系同化，抑或是二者碰撞、妥协、融合，最终创造出全新的全球治理模式。同时，这些研究普遍深入国别特别是金砖国家的价值观与治理经验中，希望从实证研究中挖掘全球治理多元化的例证。但是，从中国的视角来看，目前的研究存在全球治理转型的理论研究和具体议题研究分离的情况。一方面越来越多的学者承认全球治理转型的出现，并进行了理论建构，另一方面不同议题的学者从各自议题角度分析了中国可能对世界的贡献。本研究充分吸收了目前国内外关于全球治理转型的理论成果，希望在此基础上建构自己的全球治理转型理论框架，同时应用于中国对于全球气候治理转型的作用分析中，实现理论研究与议题研究的结合。

二 以国际机制促进无政府状态下的合作

逆全球化下的全球治理本质上属于一个国际关系理论的经典争鸣，即新自由主义和新现实主义关于无政府状态下的国际社会是否可以实现合作。尽管全球治理是冷战结束后的新现象，但其所嵌套进的基本环境仍然是无政府状态的国际社会，而且参与全球治理的行为体比传统国际关系更多，进一步增加了合作难度。所以，探讨逆全球化下的全球治理问题首先需要回到新自由主义和新现实主义关于无政府状态下的合作问题。在新自由主义者看来，尽管无政府状态会导致“囚徒困境”，但重复博弈的互惠战略可以减少信息不确定性促进合作。[22]在此基础上，罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）认为，由于国际制度的功能性作用，[23]互惠战略不仅能够产生丰厚报偿，而且有助于整个共同体惩罚不合作行为者促进合作。[24]肯尼斯·奥耶（Kenneth A. Oye）则进一步指出，合作中的报偿结构、未来时间的长度以及参与合作国家的数量是决定无政府状态下国际合作成功与否的关键变量。[25]邓肯·斯奈德（Duncan Snidal）认为，如果参与合作的国家达到三个或者更多时，相对收益就难以阻碍合作实现。[26]罗伯特·鲍威尔（Robert Powell）也指出，国家只有将相对收益转化成相对其他国家的优势时，合作才会变得重要，如果国家没有这种转化的机会，那么合作将变得可能。[27]基欧汉进一步认为，国际机制可以“扮演建立法律责任模式的功能，提供相对对称的信息，以及解决谈判的成本以使特定协议能够容易作出”。[28]所以国际机制能够克服相对收益困境，促进合作。

新自由主义者们关于无政府状态下合作的论点对于今天的国际合作研究仍然具有基础性意义，特别是国际机制在霸权衰落之后仍然有效的理论假设非常适用于金融危机后美国退出全球治理的现实。按照基欧汉的观点，建立一套新机制的成本远远高于维持一套旧机制，所以已经建立的国际机制不会轻易消亡。正如《联合国气候变化框架公约》，虽然从建立到今天始终面临诸多国家利益博弈的困扰，但仍然是国际社会公认的应对气候变化的核心机制。原因在于《公约》形成了一项基本构成性国际规范，即气候变化的威胁事实上存在且是由人为排放的温室气体导致的，因此应对这一威胁必须限制人类的温室气体排放。在长期谈判过程中，这一基本构成性规范被不断提及和强化，并形成了《京都议定书》和《巴黎协定》等相应的限制性规范，促成了无政府状态下的全球气候治理。

但是，机制本身并不能自动促进全球治理，相反，过多的国际机制反而成为逆全球化者发泄的渠道。[29]所以，即使是国际机制的倡导者奥兰·扬（Oran R. Young）也认为，国际机制的有效性来源于多个方面，包括机制涉及的问题结构、机制的属性、围绕机制展开的社会实践、机制之间的联系，以及其他更广泛的背景。[30]这说明国际机制绝不是建立之后就能有效促进逆全球化下的全球治理，而是必须满足多个条件。其中，新自由主义者最为忽略的就是机制动态发展过程中权力的博弈以及参与合作者的意愿。

第一，新自由制度主义范式更多强调在霸权之后国际机制的存续，原因是已经形成了一套成熟的规范、原则、规则和程序，然而并没有看到机制在发展过程中还会根据相关议题的发展产生对新规则的需要，这种新规则的产生就是在新环境下权力支撑的利益再分配的过程。当国际结构发生较大变化时，这种权力博弈的利益再分配的激烈程度会非常高，最终会导致机制的瘫痪。迈克尔·巴尼特（Maichael Barnett）和玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）认为国际组织自身的官僚属性可以使其按照社会性逻辑进行扩展，[31]但正如奥兰·扬指出的，问题结构本身会构成问题，即当涉及重大议题时，比如全球气候治理中关于后《京都议定书》时代量化减排指标的分配，全球金融机构中就新兴经济体的投票权分配等问题就超出了国际组织的官僚机构权限，而表现出强烈的权力博弈推动机制的变迁的模式。

第二，新自由主义者的核心观点之一参与者数量的减少会增加合作的可能性。但《巴黎协定》从谈判到生效再到美国退出的全过程恰恰证伪了这一假设。因为当美国留在谈判中时，《巴黎协定》顺利达成并生效；但当美国退出时，实际是参与者减少了，《巴黎协定》的落实却成为问题。换言之，参与者减少不仅没有促进合作，反而增加了合作的难度。这里的关键问题是，新自由主义者只是看到了参与者的数量，而没有深入分析这些参与者的合作意图，实际也是存在他们所批判的结构现实主义者的问题，即将国际行为体看成实心台球，忽略了其国内政治和决策过程。[32]因此，单纯参与者数量的增减无法有效判断全球治理的成败，还必须考察参与者的意图。当美国留在谈判内增加了参与者数量时，因为奥巴马政府的意图是支持全球气候治理的，其国内决策过程中支持派也战胜了反对派，所以促进了《巴黎协定》的达成。但特朗普政府在意图上明确反对全球气候治理，而且其国内决策过程完全被反对派主导，所以退出了《巴黎协定》，给合作造成障碍。

第三，参与者对合作的影响程度也是决定全球治理能否成功的重要变量。普通参与者退出对于全球气候治理影响有限，但美国作为世界第二大温室气体排放国和当代世界最具影响和权力的主权国家，其退出对于合作的负效应明显大于参与者数量减少带来的正效应。

因此，逆全球化下的全球气候治理是否可行，不仅需用发展的视角考察全球气候治理机制在新权力博弈下的规则建设，还应聚焦主要行为体的能力与意愿。

三 国际领导权理论与全球治理转型研究

赫德利·布尔（Hedley Bull）关于无政府社会下世界秩序的研究为此路径提供了基础。在布尔等英国学派的学者看来，国际社会虽然是无政府状态的，但拥有自己的基本规范和规则，构成了国际社会的基本秩序，维持秩序的方式之一就是大国。布尔认为大国包含三层意思，其一，两个或两个以上地位差不多的国家组成某种入会规则的俱乐部；其二，俱乐部的成员具有一流的军事地位；其三，其他国家承认大国拥有某些特殊权利和义务，或者大国的领导人和人民认为本国具有这样的权利与义务。基于此，大国维持国际秩序的作用体现在（1）维持总体均势；（2）努力避免在相互关系中发生危机或者努力控制相互间业已发生了的危机；（3）努力限制或遏制相互之间的战争；（4）单方面利用自身在局部地区的主导地位；（5）相互尊重对方的势力范围；（6）根据大国一致或共管的理念。[33]可见，大国维持无政府状态下国际秩序的作用就是一种领导权的体现，其基础是能力、意愿和合法性的一致。

“国际领导就是对国际关系的组织、塑造和引导”[34]，不同于霸权和主导权，国际领导产生的原因是国际机制参与者的异质性和策略分化需要领导行为体发挥协调作用，包括协调参与者多样化的需求，通过承担成本的方式，保证制度设计的启动和展开，以及降低利益分配的冲突程度。[35]

奥兰·扬给出了领导与国际制度发展关系的独特见解。他将领导分成结构型、企业家型和智慧型三种类型，三者分别通过压力、谈判技巧和思想观念使国际制度中的谈判达成。在扬看来，利用多维度的领导概念，对于国际上为达成有关宪章性契约的协议而进行的努力获得成功来说，领导的出现是一个必要（但非充分）的条件。[36]这种领导权分类的视角颇具启发性，但需要继续思考的是，哪种类型的领导权更有利于制度转型，特别是当出现逆全球化背景时，领导权对于制度转型是否仍然是必要但非充分条件，路径依赖的惯性是否需要更强力的领导实现制度转型。

在国际格局转型和逆全球化叠加出现时，全球治理领导权研究的焦点就成为新兴经济体和守成大国的权力博弈如何推动全球治理转型。国外学者，特别是西方学者普遍关注新兴经济体的群体性崛起是否会挑战发达国家主导的全球治理结构。比如在世界贸易组织代表的全球贸易治理结构中，他们认为金砖国家已经实现了重大的权力转移。[37]同样，新兴经济体也削弱了全球治理的传统决策规范。[38]中国有学者对这种权力转移的关注更为乐观，认为“全球经济治理结构正在从霸权治理向合作治理迈进，在这种新的结构中，发达经济体与新兴经济体作为两股相互依赖、缺一不可的力量共同治理全球经济问题。这不仅是对未来全球经济治理变革的展望，也在现实的全球经济治理机制变迁中得到深刻体现”。[39]还有中国学者从理论角度分析了现有领导国家如何面对竞争者对全球治理机制改革的挑战，认为“竞争者的改革方案对领导权的冲击程度高和物质利益包容度高以及领导权冲击程度低而且物质利益包容度低，也即竞争者挑战领导国家两个基本利益中的一个方面，就会出现马斯坦杜诺所说的‘领导地位与物质利益之间的张力’。此时，领导权护持的成本就会成为策略选择的一个调节因素”。[40]

中国、印度和巴西是新兴经济体中的代表，三者因为经济规模的庞大和增长动力的强劲，被西方学者给予了更多关注。他们通过案例研究表明，印度在全球气候治理领域表现出较强的领导者姿态，[41]而巴西虽然经历了持续的政局动荡，但在“南南合作”为主的全球发展治理中仍然采取了扩大投资和援助的积极政策，希望提升自己经济和观念的影响。[42]而中国由于稳居世界第二位的经济总量和2013年以来关于“一带一路”、亚洲基础设施投资银行（AIIB）等系列外交倡议的提出，更成为国际格局和全球治理双转型背景下国内外学者研究的焦点。部分西方学者将中国的这些倡议视为超越经济范畴的战略举措，[43]但也有学者认为，相比于俄罗斯的欧亚经济联盟战略，虽然都是非西方的区域主义，但中国的“丝绸之路经济带”倡议更倾向于拥抱全球化。[44]也有学者指出这些系列外交倡议正在使中国的经济实力转化为政治权力，但同时更加融入国际规则。[45]也有学者指出制度改革是全球治理转型的关键，[46]中国在融入规则的同时获得了更多制度话语权。[47]也有中国学者认为，在新兴经济体崛起和国际格局转型的大背景下，全球治理确实在朝着一种新的方向发展。在此过程中，中国已经形成了一套“共商共建共享”的新型全球治理观。[48]为实现真正的新型全球治理，而不只是简单地变换风格，中国还必须提供更多应对全球化危机的中国方案，[49]其中可以从某些区域和具有优势的领域开始，比如东亚和经济金融，以此为抓手推动全球治理变革。[50]而在全球气候治理领域，中国学者的观点并不统一，既有观点认为中国应该“加强务实行动，积极引领应对气候变化国际合作”，[51]也有观点认为“中国仍不可过早承担起超出自身能力和责任范畴之外的所谓全球领导责任”。[52]

总体来看，国际领导权理论和全球治理转型研究看到了国际格局转型带来的权力博弈对全球治理领导权、价值观、制度改革等领域的影响，从动力机制层面回答了逆全球化下全球治理是否可行的问题。尽管与新现实主义者类似，这一研究路径的学者相较于新自由主义者更看重权力的因素，但由于时代的更新，他们普遍超越了以上两种范式局限于发达国家权力博弈的理论语境，而将目光投射到非西方的新兴经济体。应当说，正是新兴经济体的群体性崛起，才可能带来全球治理转型这一命题，如果仍然是西方发达国家内部改革方案的博弈，那么全球治理危机就无法真正带来创新。

但也应该看到，首先，这一路径中的西方学者普遍对中国给出的新型全球治理改革方案采取警惕态度，认为这是中国大战略的体现，[53]是要和西方争夺国际领导权。中国的这些倡议的提出一方面是出于自身发展需要，另一方面也是大国责任的体现。而对于全球治理机制改革的要求，更是基于权责利对等的原则，希望实现更加公平、合理、包容的全球治理结构。针对西方学者的偏见，中国学者需要更加深入分析中国和平发展与全球治理转型的关系。

其次，由于中国对国际公共产品的供给尚处于起步阶段，所以这一路径对于中国究竟在哪些领域提供何种方案以促进全球治理转型缺少具体研究。其中尤其重要的是，需要将中国国内发展与全球治理转型紧密结合起来。国家治理与全球治理的关系日益成为公共管理与国际关系两个学科交叉研究的热点，[54]由于中国巨大的国家规模，其国内治理现代化建设和发展方式转型释放的巨大能量对于全球治理转型的影响尤其值得关注。在此基础上需要就某些特定全球治理议题进行具体深入研究。其中，应对气候变化带来的低碳产业培育、低碳技术研发、低碳观念教育、国家环境治理能力的提升等国内治理问题，都会反映到全球气候治理层面，成为中国促进全球气候治理转型的动力与抓手。

最后，与无政府状态下的合作研究一样，国际领导权理论和全球治理转型研究也侧重于对权力对比关系及其形态的考察，即主要研究对象是结构-施动者的关系，都属于结构主义理论的范式。第二种路径虽然以动态视角看到了全球治理的转型，但在国际关系的演化论者看来，仅有结构-施动者关系是无法实现系统演化的，因为国际系统的特征包括一个（子）系统的地理环境、一个系统中单元的数量、系统中大多数单元的性质、单元间互动的总量与范围、单元与物质环境间互动的数量与范围、制度化水平、行为体关于系统的知识的数量、行为体关于系统的知识的共性，以及系统中的主要趋势。[55]全球治理作为国际系统的一个部分，在转型过程中也应该符合国际系统整体转型的这些基本特征。因此，对逆全球化下全球治理转型的考察不仅要看到领导权博弈，还应研究系统其他变量的相互关系对转型发生的作用。具体到全球气候治理转型中，就必须分析新科技革命带来的全球技术、经济和社会转型的大趋势，其中就包括低碳经济的兴起与发展，全球能源体系变革，各国政府、社会精英、普通公众对气候变化问题的认知状况，以及对低碳经济的知识储备和政策制定等系统性因素。

四 多元行为体与全球治理

全球治理的一大特征是行为体的多元化，包括一国中央政府、地方政府、企业、媒体、学术共同体、非政府组织、国际组织，甚至个人，都会参与到特定议题的全球治理中。在有些领域，比如反腐败，非政府组织已经在提升全球治理的有效性方面发挥了作用。[56]在全球气候治理领域，特朗普政府退出《巴黎协定》后，美国地方政府中的多个州和城市明确表示将继续承担协议中的相关义务，这为逆全球化下的全球气候治理提供了机遇。实际上，《巴黎协定》能够成为全球气候治理转型里程碑式的成就，正是因为“开启了‘自下而上’模式，基于各国自主决定的贡献并辅之以五年定期更新和盘点机制来构建新的国际气候治理体系。这一体系的核心是在全面参与的基础上实现最大可能的减排力度，并以动态的更新机制逐步提高力度并最终实现全球目标”。[57]这就为处于最底层的地方政府参与全球气候治理提供了机遇。因为，“在《公约》机制下，‘自上而下’的气候谈判模式难以协调各国的不同诉求，尤其是自哥本哈根会议后，主权国家之外的诸多行为体（如跨国城市网络）提出了许多对未来可持续发展具有重大影响的行动倡议，在实践向度上诠释了全球气候治理的实验主义转向。随着全球气候治理参与主体的多元化，以城市为代表的一些重要的次国家行为体，在全球气候治理体系中逐渐活跃，地位也逐渐上升”。[58]

地方政府参与全球气候治理的方式包括影响全球气候政策的制定与实施、推动气候治理规范的创新与扩散、开展气候治理的项目合作与服务、推广传播全球气候治理的经验和技术等几个方面。[59]地方政府间形成的跨国气候治理（Transnational Climate Change Governance，TCCG）模式也和传统以联合国为中心的全球气候治理模式形成了互动，为逆全球化下的全球气候治理提供了新路径。[60]

多元行为体促进逆全球化下全球治理的研究超越了前两种路径集中于主权国家和正式国际机制的视角，拓展了本研究的视野。的确，当学者谈论全球治理或全球共同体时，其中一个重要指标就是大量非国家行为体的出现。[61]而一种真正全球治理的实现也必须依托于全球资本和专家共同体的非政府组织的发展。[62]所谓逆全球化现象的出现，主要集中于主权国家政府的退出政策，但这恰恰给予了非国家行为体以活动空间，其地位的提升正是全球治理转型的重要内容。

但同时应该看到，多元行为体既是全球治理的鲜明特征，也是全球治理中的弱者，这首先表现在其参与全球事务的合法性方面。[63]比如在全球气候治理领域，所有重要文件都是主权国家签署，非国家行为体如何参与到这一过程中？当美国退出《巴黎协定》后，其地方政府如何能替代联邦政府本应在其中起到的作用？相较于无政府状态的国际社会，欧盟成熟的制度框架为其成员国的地方政府提供了更加合法的环境，这也正是为什么欧盟成员国地方政府参与欧盟内部气候治理比全球气候治理更加积极的原因。[64]因此，多元行为体在逆全球化下促进全球气候治理转型的具体方式还需深入研究。

其次，多元行为体之间的协调与合作问题。国家与非国家行为体在全球治理中的利益并非一致，因为全球治理的出现就是主权国家权威向非国家行为体扩散的过程。所以在全球治理转型过程中，当主权国家退出带来逆全球化现象时，非国家行为体更倾向于抓住机遇提升自己的地位，那么与国家行为体发生利益冲突的可能性也相应增加。在此情况下，国家与非国家行为体如何协调彼此关系，使双方在促进全球治理转型过程中的目标尽量达成一致并展开合作，这是需要继续思考的问题。对于中国而言，非政府组织参与全球气候治理的合法性、有效性和形象都在提升，[65]地方政府参与全球气候治理的积极性也日益增强。在美国退出《巴黎协定》后，中国地方政府如何加强与美国地方政府气候合作，延续奥巴马政府时期两国形成的气候合作遗产，是全球气候治理转型的重要基础。

最后，多元行为体与全球气候治理转型的研究应该更多关注企业的作用。企业是全球治理的重要参与者，在全球卫生治理中，企业掌握关键药品；在全球环境治理中，企业掌握关键环保技术。具体到全球气候治理转型，其基础是全球经济在新科技革命潮流推动下向低碳经济的转型，其中关键是低碳产业和低碳市场的形成、低碳技术的研发，以及低碳产品的生产和销售，这些都必须依赖企业。中国在逆全球化下促进全球气候治理转型的重要手段就是参与全球低碳经济竞争，扩大对外低碳产业投资，提升在低碳时代全球治理中的地位，这是未来研究需要更多关注的问题。

总体来看，目前关于全球治理转型的三种研究路径都为本研究提供了重要启示，为考察中国在逆全球化下如何促进全球气候治理转型提供了基本背景和框架性的思路。同时，三种路径也为本研究留下了空间，在汲取已有研究的基础上，本研究将设计自己的分析框架。