一 “党委领导、政府负责”的贫困治理模式

多年来，我国以“党委领导、政府负责”为主要形式的脱贫行动取得了显著的成效，减贫成绩突出，为全球减贫事业做出了巨大贡献。党的核心带头作用毋庸置疑，党在脱贫攻坚战中发挥了统揽全局的作用，指引脱贫的行动方向，为行动制定方针；政府则作为具体脱贫政策的制定者，加快推进脱贫政策的实行，并遵循党的方针，调动政府资源以及整合社会力量，以优政良策实现精准扶贫。这种党委统揽全局、政府负责推进的形式，是独具中国特色的贫困治理模式。

（一）“党委领导、政府负责”的脱贫攻坚模式的形成

“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。”[5]随着全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局的深入实施和精准扶贫、精准脱贫方略的强力推进，我国贫困形式有了结构性变化，贫困人口的精准识别认定流程以及脱贫人员的多重鉴别程序的实施，使扶贫工作由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，阐释了坚决打赢脱贫攻坚战的价值导向。

党的十九大报告提出“强化党政一把手负总责的责任制”[6]，即党和政府在脱贫攻坚进程中是精准脱贫的责任主体，党政机关在脱贫攻坚战中的角色定位直接影响了脱贫攻坚进程的推进，从最初的体制改革缓解贫困阶段，到经济增长背景下的扶贫开发阶段，再到我国“八七扶贫攻坚计划”，最后到现在的精准扶贫阶段，“党委领导、政府负责”的模式逐渐形成，从开始的政府主导，到党政合力，再到党的十九大报告中提出坚持党对一切工作的领导，让党政扶贫的形式进一步明晰化，使“党委领导、政府负责”的扶贫形式成为我国精准扶贫的重要形式。

新中国成立初期，内外交困，我国是全世界最贫困的国家之一，根据联合国统计资料，1949年，中国人均国民收入仅有27美元[7]。这一时期是我国工业化和现代化建设的初期阶段，因此并没有足够的资源进行大规模专项扶贫，主要是以“政府提供的以实物为主的生活救济、自然灾害救济、优抚安置等”[8]保障人民的最低生活标准。随着国家实施土地革命等运动，消灭了土地私有制，农村土地公有制以及农村财产公有制建立起来，三大改造完成后，农村生产力得到解放。1949～1978年，中国社会主义建设在探索中曲折发展，为促进农村社会经济发展和缓解农村贫困实施了一系列方针政策，各方面均取得了一定成果，为此后的扶贫计划奠定了基础，但受困于经济发展水平低下，以政府为主体的扶贫只能以救济为主。此外，一些地区在扶贫过程中“等、靠、要”的不良风气开始出现，“输血式”的救济扶贫容易滋生依赖心理，使贫困人口忽略自身因素，失去自己努力脱贫的动力。

1978～1993年，随着改革开放的日益深入，国民经济快速发展，东部地区与中西部地区的贫富差距逐渐加大。这一时期，党和国家启动了新一轮的扶贫工作，开展大规模扶贫开发，取得了丰硕的成果，极大减少了贫困人口的数量。但是，在开发式扶贫的过程中，资金的落实使用存在偏差，一些地区在资金使用上不明确，不能将扶贫款项用在刀刃上，一些项目因为资金不足而烂尾，这在造成扶贫资金浪费的同时，也给贫困地区财政带来了极大的负担。

1994年，国务院制定并出台《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，提出坚持开发式扶贫方针，力争用七年时间，大力建设广大农村地区基础设施，改善科教文卫的落后状况，同时积极调动社会各方力量帮助贫困人口解决温饱问题。“八七扶贫攻坚计划”的出台，为我国农村扶贫开发工作提供了系统的、规范的、科学的行动指导纲领。“八七扶贫攻坚计划”施行以来，党中央和国务院高度重视，2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现并取得了显著成效，农村绝对贫困人口从1994年的8000万人减少到2000年的2600万人，贫困发生率下降到3.5%，农村温饱问题基本解决。这一时期，一方面，虽然国家积极调动社会力量参与到扶贫行动中，但大多数情况下还是由政府作为主要扶贫力量，多元主体参与并没有达到预想的效果；另一方面，虽然国家明确提出实施开发式扶贫方针，但由于缺乏完善的扶贫政策，缺少统领全局的指导，各级政府仍然没有摆脱计划经济体制下以“输血式”扶贫为主导的扶贫理念，一些地区扶贫工作开展僵硬且死板，贫困人口参与度不高，贫困人口自身“造血”能力培养严重缺乏，导致各地可持续发展能力薄弱。

2011年，中国政府发布《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提出了新的扶贫目标和扶贫战略。中国特色扶贫开发道路进入一个“精准扶贫、精准脱贫”的新时期。在这一时期，精准扶贫的理念摆脱以往“输血式”扶贫方式，改为“造血式”扶贫，从以救济为主转向扶贫扶智并行，避免以往短平快的为扶贫而扶贫的缺点，以调动贫困人口自身的能力，来实现可持续发展的长效脱贫。这一时期，随着国家对党建的进一步重视，党领导一切的意识越发明晰，脱贫工作也从以往政府主导的模式，逐渐转变为“党委领导、政府负责”的党委主导模式。以往“输血式”扶贫，全靠资源的倾斜，以资金投入为主，旨在解决贫困人口的温饱问题，这种模式在贫困人口基数庞大的时候效果明显，但随着贫困人口的减少，这种“浇灌式”扶贫的效果开始递减，于是国家开始转向精准扶贫的“滴灌式”扶贫，这种模式不单单是资源的投入，更多的是精确到个人，从贫困人口的自身出发，从根本上解决贫困，可以说，“党委领导、政府负责”的扶贫模式，是新时期的必然要求，只有依靠这种模式，才能更精准更有效地解决贫困问题，打赢脱贫攻坚战。

（二）“党委领导、政府负责”脱贫攻坚模式的优势

习近平总书记在华东7省主要负责同志座谈会上提到：“要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。”[9]用制度政策的“组合拳”打赢脱贫攻坚战，其实就是充分发挥党委以及政府机关的引领、导向作用，借助政策的导向功能引导人才、资金、技术和项目等扶贫资源向贫困地区和贫困人口流动。在这方面，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》为国家相关部委和各级地方政府制定相对细化的扶贫政策提供了指导性意见。

首先，党和政府作为公共权力的象征、承载体和实际行为体，代表人民意志。自1986年始，中国政府不断进行政策调适，推动扶贫政策创新，并成立了负责扶贫工作的专门机构，逐步形成了“党委领导、政府推进”的国家扶贫体系。随着扶贫政策不断向纵深领域推进，脱贫攻坚任务也被提上议事日程，公共财政支出和社会保障支出等向农村和贫困地区以及贫困阶层倾斜的主导价值取向明显增强。与此同时，扶贫理念向赋权和参与式合作转变，国家扶贫战略做出重大调整并进行了较为完善的制度安排，以解决贫困地区和贫困人口脱贫致富的扶贫攻坚问题。其次，党政机关提供扶贫资源，决定着扶贫资源投向和项目选择。扶贫资源作为一种政策资源，是依靠行政力量配置的稀缺性资源，扶贫资金源于财政部门预算，扶贫项目源于相关部门沟通协调，扶贫干部源于组织部、扶贫办等的宏观调配。扶贫作为一项复杂的系统工程，政府、市场和社会等力量联合互动、协作推进是极为必要的，而各种力量的联合互动、扶贫工作的对接和扶贫措施的落实，又离不开党委强大的领导力和组织动员能力。

1.“党委领导、政府负责”的政治优势

“党委领导、政府负责”的扶贫模式是中国在扶贫行动中不断探索优化出的模式，带有强烈的中国特色，推进国家脱贫事业不断完善。贫困具有多种因素，因此扶贫不能只是资源上的，需要集中全国的各种力量，从内在外在多方面入手解决贫困。我国的扶贫工作吸取了欧美及亚洲强国的扶贫经验，并结合自身扶贫行动成果，逐渐形成了现在的模式，具有更科学、更长效的扶贫能力。

美国从福利资本主义运动开始，经罗斯福、林肯、艾森豪威尔、肯尼迪等几届政府努力，再到约翰逊把“向贫困宣战”作为政治纲领，扶贫运动从未中断。约翰逊的“向贫困宣战”将美国反贫困运动推向高潮，却以失败告终。

在约翰逊政府的反贫困战中，政府是主要的扶贫力量，但美国两党制的制约使政策难以落地。从美国的反贫困战中可以看出，政府福利保障和政策制定是推动扶贫行动开展的重要因素。不同于美国的两党制，我国一党执政的特点，决定了我国扶贫政策能够顺利落地，由此，“党委领导、政府负责”成为我国扶贫的主要模式，在我国扶贫行动中具有独特的优势和意义。

2.“党委领导、政府负责”的制度优势

“党委领导、政府负责”的中国特色扶贫模式，结合国际扶贫经验教训，从中国实际出发，由党指引方向、政府具体推进，党委和政府分工明确。这种分工方式，使党政资源形成了最优结构，能够将各种资源用在刀刃上，将力量高度集中在刀尖上，从而使这种模式成为脱贫攻坚战的破冰利器。以往“浇灌式”的扶贫行动以资源的调动为主要方式，因此政府是扶贫的主导力量，调动多少资源、如何分配、确保资源的合理使用都是政府的责任，但这种“浇灌式”扶贫在贫困人口逐渐减少时容易出现资源浪费的情况，有些地方资源过多，有些地方资源不足，扶贫项目闲置或者因资金不足而终止的情况时有出现，造成了国家资源的浪费。精准扶贫实施后，扶贫开始向“滴灌式”扶贫转变，这就需要结合不同的地方特色及情况，深入了解每个贫困人口的现状，有针对性地开展扶贫行动。在这种情况下，扶贫就不单单是国家资源的调动，党委的带头作用越发凸显。以往的“浇灌式”扶贫，不需要深入到个人，只需要地区层面的方向把握。到了“滴灌式”的精准扶贫，就需要精确的理念指引，持续指导扶贫行动的方向。“党委领导、政府负责”的模式，就像一辆带着GPS导航的汽车，党委肩负起指定方向、直指目标的领航角色，而政府则负责提供动力，根据党委的指引行动，推动汽车前进。这种模式，分化了以往政府主导模式的繁重工作，避免了各地政府因目标不明确而产生的落实不力。在政府主导模式下，大部分工作全由政府承担，政府即使积极调动社会力量，但成效往往并不明显，政府工作压力巨大，影响了扶贫行动的推进；在现今模式下，党委与政府分工明确，党委引领方向、确立目标，政府则根据党委的指引进行安排，党委和政府运用各自的优势完成自己的工作，这样就减轻了扶贫压力，使每个单位都能全心投入各自的工作任务中。