第二节　自然资源管理的理论基础

现代自然资源管理是可持续发展和“良治”理论在各国发展应用的结果，其核心理论框架是建立在生态学、经济学和管理学三个学科的一些重要理论基础之上的，主要包括现代生态学有关生态系统结构、功能及其服务价值的理论，现代经济学有关外部性和公共品的理论，以及现代管理学有关公共治理的理论。

一、生态学基础

自然生态系统结构、功能及其服务价值理论强调生态系统的整体性、相互关联性和服务功能多样性，在应对各种生态环境问题时，必须充分考虑其上述三种特性，包括充分考虑其服务功能价值中的直接利用价值、间接利用价值、选择价值以及生态系统自身的存在价值。生态系统整体性、相互关联性受到破坏，将直接导致生态系统功能和服务价值的下降乃至消亡，并导致全球、地区、国家和地方各个层面上的生态环境危机甚至是社会经济危机。

（一）生态系统的相互关联性和整体性

自然资源具有多样的自然和社会属性，相互之间构成完整的生态系统或者环境系统。从多样的自然和社会属性来看，陆地、海洋、河流及其附着的各种可再生资源和不可再生资源均有各自的特征和属性，具有不同财产权形态，具有不同公共性、公益性和商业性属性。属性不同，管理的目的、方式和手段也相应不同。例如，生物资源同矿产资源的自然属性和社会属性完全不同，因此对相关资源的管理也不能简单机械地合并在一起。

另一方面，从整体性来看，生态系统是生物及其生存繁衍的自然因素和条件的总和，自然资源中的各类要素（水、土、气等）都是相互联系的，组成生态系统的各项要素及其形成的结构与功能关系不能打破^[20]。经过长期演化，生态系统表现出空间上的完整性，即各种生物与其生存环境形成相互作用的有机整体，具有系统性、区域性等特点。例如，在湿地生态系统里，各种生物资源依靠水资源而生存，而水资源则呈现出一定的流域性和连通性，因而分段管理水资源、分要素管理各类资源可能导致湿地生态功能的退化。这也是习近平总书记所指出的“山水林田湖是一个生命共同体”的内涵所在。

（二）生态系统服务功能的多样性

从功能属性来讲，自然资源兼具经济属性和生态属性。作为经济属性，自然资源被广泛开发利用，作为生产要素进入经济系统。作为生态属性，自然资源又能够人类提供生态服务，包括环境调节、生物多样性等。如水，既可以提供淡水资源，又可以用来发电，还能够提供各种生态服务功能；又如森林，既可以作为木材用于建筑、造纸，也能提供诸多重要的生态服务功能。自然资源的两种属性相互关联、互相影响，因此需要实现开发与保护的协调。

其中，一些自然资源具有较强的经济属性，还有一些自然资源则具有较强的生态属性，大致存在以下几类情况（见表1-3）。

第一，对重要生态保护区域和公益林，相关资源具有重要的生态地位，因此有关这些资源的开发、利用，通常会被施加严格的监管措施，行政管制的特征比较突出。

第二，商业性建设用地和用材林、经济林等，这些资源的经济属性较强，因此对其利用施加的监管相对较少，行政管制的特征就不显著。

第三，一些资源如基本农田、饮用水源，尽管以商业开发为基本用途，但出于国家战略和国家安全需求，通常也需要采取相对严格的行政管制。

第四，矿产资源通常不具有生态属性，但矿产资源的勘探、开采等行为除了影响地质环境，还会影响地表生态，包括占用和破坏林地、自然保护区等。这些自然资源具有不同的经济和生态属性，在开发开采过程中必须面临取舍问题。这时候，同样需要区分被占用资源的公益性和商业性，若公益性较强，通常要加以严格的管制，禁止矿产资源的开采勘探；若公益性较弱，以矿产资源的开采勘探职责为主，开展相应的资源开发活动。

第五，对于兼具经济属性和生态属性的自然资源，需要采取多功能利用的管理目标和原则，采取公共行政管理和市场机制混合的手段加以管理和运营，可以由行政管理部门管理，也可以由资产管理机构管理。

针对这些不同属性的自然资源，通常采取不同的措施。从国家角度来看，对用于商业目的的自然资源资产，基本目的是促进相关产业发展并获取相应的公共收益，包括直接出让资产的收益和相关产业发展带来的税收收入；对用于公共公益目的的资产，基本目的是提供基础性、公共性的生态服务，保障国家的生态安全和经济安全。

需要指出的是，商业属性和公益属性的自然资源的边界并不是十分清晰。其中一些自然资源是以空间范围划定的，如森林、土地等，但即便如此也依旧可以通过修改规划等方式来调整边界，进而突破用途管制的限制；还有一些是按照自然资源的数量来确定的，如河流中的生态用水就是按照数量来确定的。

二、经济学基础

在当前多侧面、多角度的自然资源管理中，自然资源的资产化管理是极为重要的战略取向，它要求按经济属性对资源与资产的界限进行划分，将原来的数量管理与价值管理相结合，从而凸显出自然资源的资产和财产属性，使其成为经济发展的生产性要素、社会和个人财富的来源和构成之一，并以价值管理为核心和资产增值为目标，最终提高自然资源管理水平。自然资源资产化管理是对自20世纪80年代以来全球性资源环境危机的深刻反思，其中自然资源定价与核算、产权制度构成自然资源资产化管理的核心内容。

（一）价值理论

从学术渊源来看，自然资源价值论的思想最早可追溯到17世纪威廉·配第的著名论断“土地为财富之母，劳动为财富之父”。该论断指出了土地价值论，并由此延伸出定价及核算问题。而在全球资源环境瓶颈不断凸显的情况下，各类自然资源转化为资产的属性条件逐渐成熟，对自然资源价值、定价及核算的研究也从土地逐步扩展到其他资源。其中，马克思主义的“劳动价值论”与西方经济学中的“效用价值论”是最为主要的理论流派。

1．劳动价值论

传统的劳动价值论认为抽象劳动是价值（抽象财富）的唯一源泉，而价格是价值的表现形态，制定价格必须以价值为基础，而价值量的大小决定于所消耗的社会必要劳动时间的多寡。自然资源作为天然存在的自然物，因而是无价值的^[21]。之后的研究扩展了劳动价值论的内涵，试图为自然资源价值论和定价提供理论解释，总体来看可归纳为三种不同的观点。

第一种，承认自然资源无价值，但认为自然资源有价格。因此，自然资源的价格是地租的资本化^[22]。租金是使用缺乏弹性的生产要素的报酬，自然资源的租金是缺乏供给弹性的任何一种资源的服务价格。

第二种，否认自然资源无价值的命题，认为可以在有关自然资源的财富论、效用论、地租论的基础上确立起自然资源价值观和价值理论，因此自然资源价值包括两个部分：一是自然资源本身的价值；二是社会对自然资源进行的人、财、物投入的价值^[23]。因此，对自然资源的定价，应兼顾这两个方面，即按完全生产价格等于地租加成本再加利润的原则来确定。

第三种，从代际关系的角度拓展马克思的劳动价值论，认为上一代人用自然资源替代或节约了劳动和资本，下一代人用上一代人节约的劳动和资本替代已经耗竭或退化了的自然资源，自然资源的代际均衡条件是当代人积累的地租能够补偿将来发生的使用者成本^[24]。

2．效用价值论

效用价值论从主观效用的角度，认为价值不是来自生产商品所耗费的社会必要劳动量，而取决于物品对使用者的效用和资源的稀缺性。自然资源的效用体现在多个方面：一是资源作用，即为经济发展提供水、土、矿、生、能等物质或能量；二是生态功用，即提供各种生态服务；三是经济功用，即作为生产要素与劳动力、资本、技术等推动经济增长和发展。因此，效用价值论认为自然资源是有价值的。

在定价方面，基于效用价值论的市场经济价格理论认为任何商品的实际的市场价格是供给和需求相等时的价格，即均衡价格。然而，由于存在外部性等问题，对自然资源的定价并非如此简单，研究者发展了影子价格模型、边际机会成本模型、效益换算定价模型等。影子价格模型从资源有限性出发，是以资源充分合理分配并有效利用作为核心，以最大经济效益为目标的一种测算价格模型，是对资源使用价值的定量分析；边际机会成本模型用机会成本确定自然资源价格，不仅意味着将一部分资源开发利润计入成本，也意味着必须将未来所牺牲的收益计入成本；效益换算定价模型基于人们对自然资源的开发利用既会给人类带来经济正效益，也会造成环境负效应的认识，通过自然资源在市场上的价值表现，将两种效益进行换算，通过直接或间接的市场价格来估算自然资源和环境资源的经济价值的定价模型。但目前来看，这些模型都没有很好的办法解决资源定价的问题。

最近10年来，发达国家和发展中国家先后开展了改革现行国民核算体系的研究。自然资源核算体系大体上分为三个层次：一是对土地、淡水、森林、煤炭、石油等每一类自然资源进行实物和价值核算，以反映各类资源的增减变化；二是进行自然资源的综合核算，以价值量的形式反映自然资源总量的增减变化；三是把自然资源核算纳入国民经济核算体系，以便全面反映国民财富的增减变化，资本形成规模，以及国民生产总值和国民生产净值的实际状况^[25]。但是，自然资源核算是一个极其复杂的问题，除要考虑投入、天然生成以外，还要考虑自然增值因素与时间价值等因素，同时由于自然资源本身多为不规则产品，生产具有分散性，更增加了计量难度^[26]。此外，不同的自然资源由于分布、特征、供求状况等存在差异，也可能需要不一样的计算范式。

总体上，探讨自然资源价值的理论有多种，但大都是从某一局部阐述了相应的价值问题，没有很好地从整体上解决自然资源资产价值问题^[27]。

（二）公共物品理论和产权理论

从市场形成的角度看，产权制度是源头和基础。只有明确的产权制度，才能形成权责分明的市场主体和市场交易对象，进而形成经济主体之间的市场交易需求，并在市场交易过程中形成价格，最终形成比较稳定正常的资源利用经济过程。离开产权制度去讨论相关的市场和价格以及相关的税费制度毫无意义。微观经济学假设的完全竞争市场模型只有自由竞争和市场均衡价格的形成过程，产权制度、市场主体、市场客体均隐含不见，原因在于其假设产权制度十分完善。但在产权制度不完善的情况下，市场自由竞争和市场均衡价格不能有效形成，产权制度和市场制度问题便凸显出来。

关于产权制度安排及其效率的研究始于科斯，其论文《社会的成本》指出，在交易成本为零或者很小的情况下，通过明确财产权或者说使产权私有化可以实现资源配置的帕累托最优；否则私人间的交易也不能实现资源的最优配置。而后，许多研究结合交易成本对不同产权制度开展研究，比较了公共产权、混合产权、私人产权、共有产权在管理自然资源和保护生态环境方面的效率。

已有研究的基本结论是，不存在一种产权制度是最优的，每一种产权制度都存在优缺点^[28]。例如，公共产权体制（通过明确主张公共所有权，进而实施公共管制）能够将决策范围扩展到个人和小团体的偏好之外，当社会价值超过私人价值时公共产权体制可能是适当的，但是其会受到潜在的滥用职权和官僚机构不当管理的影响，并容易受到团体凝聚力的影响，协商成本可能会相当高；私人财产权体制通常能使协商成本最小化，但其排除成本通常要很高，而混合产权体制（指公共物品的部分私有化，授予私人管理公共土地上资源的权利）则兼具各种优点和缺点。

需强调的是，自然资源产权界定或者说权利的初始分配并不一定是公正的。例如，产权的界定会带来发展权利的不平等。典型的例子是生态功能重要的地区，或者流域上游居民，可能需要比其他地区的人遵守更为严格的法律规定，因而他们的行为会受到更为严格的限制和调整，这又会造成这部分人发展权利的部分或完全丧失，从而使生态服务功能其他享受者或受益者的权利得到保障。因此需要相应的制度安排来弥补这种权利的失衡。

因此，如何安排产权体制，必须结合经济、制度、技术以及生态状况，具体问题具体分析，并采取相关的补偿措施。

三、管理学基础

经济学理论为自然资源管理提供了市场化、货币化解决方案，但许多自然资源和生态系统服务功能涉及价值判断，难以用货币化的方式去衡量价值，因此也无法用市场化手段来解决。对于这些自然资源的管理，则需要借助管理学理念，特别是要从传统的管理走向治理，通过改善信息质量和治理结构，鼓励利益相关方和公众参与，采取基于长远目标、利益均衡和达成共识的集体行动。

（一）治理理论

公共治理理论是西方学术界在20世纪90年代以来发展的一门学科，主要是针对“政府失灵”的问题而发展的。公共治理是指政府、社会组织、私人部门、国际组织等以治理主体，通过协商、谈判、洽谈以互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式。与传统的公共行政相比，公共治理不再是自上而下、依靠政府的政治权威，通过发号施令，制定和实施政策，对公共事物进行单一化管理。它强调的是主体多元化、方式民主化、管理协作化的上下互动的新型治理模式。随着治理主体的多元化，治理模式也从传统的“命令—服从”走向“沟通—协商”，治理手段从传统单一事物行政命令手段走向经济激励性政策等市场机制及市场调节工具，引导企业和社会公众行为，对公共事务发展起到积极推动作用。治理具有以下三大特征：

第一，从治理主体上，形成政府、企业、社会共担责任、共同参与的格局。对于那些具有公共物品属性的自然资产和难以货币化的自然资源，要从政府主导的局面，转向政府调控、公众广泛参与的模式，治理主体通过合作互动、相互监督、互相制约，共同保护生态环境。从西方国家来看，生态环境保护的市场专业服务体系和民间公益服务体系已经获得比较广泛的发展，各种市场主体和社会组织已经成为资源与生态保护的主要支柱。例如，在自然保护领域，美国和欧洲等国家和地区的政府机构同民间组织已经建立了形式多样的合作机制，在一些重要物种和自然保护地的保护过程中，民间组织在资金、专业技术和管理、公众教育等方面都发挥了非常重要的作用；在地方层次民间组织通过购买土地建立保护区、购买“开发权”等方式，对政府的自然保护网络发挥了重要的补充作用。

第二，从治理手段上，采用多元手段提高治理效率。综合运用法律、经济、技术和行政等手段，推动强制性、市场化、自愿性手段相结合，有效发挥各种手段的协同效应，以最小的治理成本获取最大的治理收益。多元化的资源与生态保护手段也获得比较广泛的应用，行政协商和契约、绿色标志、企业环境管理认证、信息公开、公众咨询与听证、公益诉讼与公民诉讼等各种市场和社会化的管理手段已经成为政府行政管制手段的重要补充。

第三，从治理机制上，基于法治和协商民主，实现从对抗走向合作，从管制走向协调。建立健全自然资源保护法律法规体系，推动治理过程制度化、规范化和程序化，保障各治理主体拥有充足、公平的参与机会和权利，达成共识，依法保护自然资源。

需要指出的是，就其借鉴意义而言，我们尚无法判断治理体系与治理效果到底存在怎样以及多大的相关性，但基本上可以识别出政府、市场和社会多元主体共同参与，行政、经济和社会管理等多元手段共同应用，强化自愿行动和合作协商等方式的重要性，并且可以看到西方国家国家在建立自然资源和生态保护的“良治”方面，已经取得了显著进展。

因此，对于自然资源管理，特别是公益性较强、难以货币化的自然资源如国有林地、自然保护区等，应当采用公共治理的理念，通过划清政府、企业和社会之间的公共责任和权责关系，综合利用法律、行政、经济、自愿等手段以及合同、协商和信息交流等方式，强化监测统计并改善信息质量，实现对公共事务的共管共治。

（二）分权制衡理论

按照权力监督制度演进，人类发展史可以被划分为两个阶段：第一个阶段为专制或集权时代，权力不可监督；第二个阶段为西方发达国家率先实现了飞跃，使权力得到了有效监督。与第一阶段相比，权力得到监督受益于两项关键的制度转型，一是从君主到民主，二是从集权到分权，即所谓的分权制衡。

根据公共管理学中的分工制衡原理，对于公共权力的行使，尤其是对于敏感性的重要权力的行使，应当进行适当分权或分工，从权力、责任、程序等方面构建一种分工制衡关系，使各种权力之间保持一种既相互配合，又相互制衡的关系，这是保证权力不被滥用的前提和根本途径。其核心要点是避免运动员、裁判员为一人。

由于权力的多重属性，分权有多重模式。西方意义上的分权强调立法、行政与司法的分权；而行政三分式指决策权、执行权、监督权的分立；同时还需要避免相互冲突的职能由一个部门承担，如经营管理职能与公共管理职能应让不同的部门来承担。

四、相关启示

根据上述理论，可以得出相应的启示。

第一，将产权管理作为自然资源管理的核心内容和基础工作，不断完善产权体制安排。西方国家在以土地私有为核心的自然资源产权制度体系上，通过保留部分自然资源为政府所有以及对自然资源实行一定的行政限制和管制措施（包括行政许可、税费等手段），在私人财产权上形成一定的公共权利，形成混合产权体制。我国近30多年来的改革过程可能是与之相反的发展路径，在自然资源产权制度上是从传统的公有制向多种所有制体制过渡，将所有权和占有、使用和收益权逐步分离，形成了新的公私混合财产权体制（中国科学院可持续发展战略研究组，2014）。但迄今为止，这一改革进程仍未结束，我国自然资源产权体系仍不完善，所有权权益没有完全落实。必须坚持这一改革方向，不断完善产权体制安排。

第二，结合自然资源资产的属性，分类建立管理体系。由于不存在某一种产权制度安排适合所有的体制，因此应开展详细的评估，谨慎比较成本收益。对于土地和矿产等商业性自然资源资产，可采用混合产权体制，授予私人管理公共资源的权利，并按照商业运行的要求进行自然资源资产管理，开展资产核算和考核。对于一些涉及自然资源价值评估与核算的制度，包括自然资源资产负债和资产审计、生态补偿等制度，由于历经国际组织和一些国家多年研究探索尚无定论，特别需要开展前期研究和地方试验，以便积累经验。

对于公益性自然资源资产，不适合采用资产化管理模式，可采取公共产权体制，实施严格的公共管制手段，并借鉴管理学中的治理理论实施管理，通过改善信息质量和治理结构，划清政府、企业和社会之间的权责关系，鼓励利益相关方和公众参与。

第三，处理好自然资源属性多样性和生态系统整体性的关系，明确统一管理和专业分工的合理界限，以及按行政区域管理和跨行政区域协调的关系。生态系统的完整性和多样性要求我们处理好统一管理和专业分工的关系。从国际经验来看，近代国家形成以来，随着科学技术的发展和产业分工，政府的专业化行政管理体系也逐步形成，在资源和环境领域也形成了专业化管理体系。可以说没有专业化行政管理，就没有现代化国家的治理体系和治理能力。但专业化管理也带来部门职能重叠、多头管理、行政效率低下的“官僚主义”问题。随着生态学和环境运动的兴起，各国日益认识到资源和生态环境问题的整体性和系统相关性，资源与生态环境领域政府部门重组成为新的趋势，可以适当合并部门职能，但这种重组是有限度的，模式也多种多样，并不存在一个普适性的模式。

第四，推动形成分工制衡、相互协调的管理职能格局。实现决策权、执行权、监督权的适度分离，决策部门和执行机构之间的分离。在推行自然资源大部制的情况下，应当将决策权收归至大部，执行权由专业局负责，同时决策权和执行权都应当无条件接受监督。