第八节　现阶段自然资源管理必须直面的问题

一、自然资源管理制度改革事关生态文明建设

地球的岩石圈、水圈、大气圈和生物圈四大层圈是各类自然资源的时空载体，贯穿自然属性，它们互为环境，这是广义的环境。以人类为中心的环境是狭义的环境，它的因果主体在人，以社会属性为主导。环境污染已成社会公害，其受体还扩大到生物界和非生物界，古语“城门失火，殃及池鱼”就是这个道理，这里也有自然属性。生态以生物圈为中心、四大层圈组成的环境，即生态环境，它介于广义、狭义环境之间，兼有自然属性和社会属性。可见，自然资源、环境和生态系统都是自然和社会的统一体，自然属性在时空上均大于社会属性，但为人类所用的资源规模越来越大，其社会属性日益凸显。一般来说，天然资源优于人工资源，天然林、天然河流、天然湿地等都是如此，要让尽可能多的资源保持天然状态。同时，存在少量例外，如人工草地、旱涝保收的基本农田、设施农业和功能农业加工改造的特殊耕地，人工资源也要保持近天然状态。孔子曰：“天何言哉?四时行焉，百物生焉，天何言哉?”兼有仰天、崇天的寓意，与《道德经》中的“人法地，地法天，天法道，道法自然”异曲同工，形成中国传统的自然观。国际上、深层次上更有人类中心主义与生态中心主义（生物中心主义）相互对立、分化和交错的复杂演变。联系到地质环境，也有双重属性，2012年陈梦熊院士曾提出“生态地质环境系统”（EGES，1999）的概念，是在自然、社会生态环境双重影响下的一个独立的非生物系统。深化EGES研究有助于弄清生态环境问题的地质成因（如洞庭湖坳陷，长江三峡水库边坡的山崩、滑坡、泥石流，黄土高原的岩土侵蚀等），加强科学治理。地质环境管理作为国土资源部的日常职能之一，应体现资源开发以环境修复为归宿。自然资源包括时空属性（地质年代、空间系统）和景观要素（地形地貌、海拔高程），都是泛在性的，后者又是中国特色之一，对全国自然资源管理和生态文明建设的影响很大，若有忽视，必付代价⁽¹⁾。

在生态国土视角下，上海市对工业用地实施“全生命周期管理”（2011），促成“经济、社会、生态”全要素耦合为核心的工业用地监管，提高了精细化管理水平，实现用地减量化，可推广到全部土地利用中。这是管理学与广义仿生学相结合的一种探索，对其他门类的自然资源也有启示性。各资源管理部门调整结构和不同程度的功能转型，如水利部从工程水利向资源水利和生态水利转型或从并重过渡，农业部从高产优质农业向生态循环农业和生态高值农业（功能农业、观光农业）转型或并重，国家能源局从高碳、非再生能源（化石能源）向低碳、可再生能源开发利用转型或并重，国土资源部从资源国土主导向资源国土、生态国土并重转型等，应成为自然源管理制度改革的目标选项之一。

二、生态文明建设的要求与自然资源管理的现实差距

实现生态文明的目标任重而道远。本次研究尝试应用可持续发展管理学中的拉格朗日点理论，选取9个核心指标（见表3-2），设定“高、中、低”三种发展情景对我国实现生态文明的时间节点进行了初步研究。根据这三种发展情景，形成了我国各地区实现生态文明的综合时间年表（见表3-3）。

在“高情景”发展模式下，设定：总人口峰值在2030年达15亿人；2030年二氧化碳排放量比2005年下降65%；能源消耗总量在2035年达到峰值62亿吨；城镇化率按阶段变化，2015—2030年增速为1.0%，2030—2050年增速为0.8%，2050—2100年增速为0.6%。

在“中情景”发展模式下，设定：总人口峰值在2030年达14.5亿人；2030年二氧化碳排放量比2005年下降62.5%；能源消耗总量在2040年达到峰值70亿吨；城镇化率按阶段变化，2015—2030年增速为0.9%，2030—2050年增速为0.7%，2050—2100年增速为0.5%。

在“低情景”发展模式下，设定：总人口峰值在2030年达14亿人；2030年二氧化碳排放量比2005年下降60%；能源消耗总量在2045年达到峰值79亿吨；城镇化率按阶段变化，2015—2030年增速为0.8%，2030—2050年增速为0.6%，2050—2100年增速为0.4%。

按表3-2设定的“三层”和阈值推算，全国到2050年实现生态文明，表3-3所列各省（区、市）首尾相差可达80年。早、晚近百年的时间跨度，构成我国自然资源难以管理的一个特殊原因。其中作为生态文明“首善之区”的北京市，60多年植树造林进步很大，到2020年森林覆盖率将达44%，比全国平均水平高21个百分点；但湿地萎缩惊人，历史上北京湿地面积曾占到全市总面积的15%（20世纪60年代萎缩了一半，还有12万公顷，占7.3%），到2010年下降到3%，只剩5万公顷。2012年以来有所恢复，预计到2020年累计复苏1.5万公顷，总保有量不到5%。就此预测北京2021年率先实现生态文明能否如期兑现?或有不确定性。另外，新疆干旱困局难解；近20年西藏注重生态恢复，森林、水体、湿地略有增加，草地、荒漠减少，除了草畜基本平衡，渐成野生动物的乐园，宏观生态相对稳定。这种良性转折与全球气候变化和西藏地广人稀有关，独特高寒生态系统的正向演替来之不易，但也还有冰川退缩等威胁，需要长期观测。

自然资源、环境和生态系统具有整体性、有限性、区域性的特点。表3-3列举了全国各地区实现生态文明时间表，其中，2050年前后实现生态文明的各有12省（区、市），都在东部季风区（东、中部和东北地区以及少数西部省区），与全国进度合拍或年际差距不大；而以新疆为主体的西北干旱区要到2075—2100年才能实现生态文明，可能比全国晚50年；青藏高原要到2097—2100年实现生态文明，也比全国晚50年（云贵高原西部和川西高原属青藏高原边缘，预计2063—2086年实现生态文明，比全国晚13～36年）。由此可见，全国三大自然区的资源和生态条件的差异之大，在世界上独一无二，也足见自然分区对自然资源空间规划的重大影响⁽²⁾

三、自然资源管理改革必要而紧迫

关于改革的必要性、紧迫性问题，与当前的自然资源形势密切相关，与建设生态文明的现实需求密切相关。我国的自然资源管理从于1949年11月1日中央人民政府内务部成立的那天起，就在党的领导下，主动适应形势任务的发展变化，不断创新具有中国特色的管理制度和组织体制，取得了一些令人瞩目的成绩。

一是自然资源保护与节约利用不断加强，生态文明意识越来越成为社会普遍的共识。我国自然资源保护和合理开发利用，在有力支撑工业化、城镇化和农业现代化进程的同时，还有效保护了环境，有力支撑了生态建设。通过退耕还林、退牧还草、基本农田建设、土地综合整治、矿山环境恢复治理、水生态保护与修复、天然林保护工程和人工林建设、海洋生态整治修复等，局部地区的自然生态环境已有明显改善。特别是目前我国已基本形成了以自然保护区和风景名胜区为核心的保护区体系，截至2011年，以自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等为主体的各种特殊保护地已接近我国陆地国土面积的20%，成为保护国家生态安全名副其实的主要屏障。

二是土地、矿产、水、森林等资源调查评价相继开展，自然资源综合管理基础越来越坚实。第二次全国土地调查采用先进的科学技术手段，全面、真实地查清了各类土地资源的数量、空间分布和权属性质，并建立了空间数据库，为叠加各门类自然资源和经济社会发展数据预留了空间。连续12年部署开展国土资源大调查，以及矿产资源潜力评价和利用状况调查等工作，初步摸清了矿产资源家底。实施了金土工程、海洋地质保障工程、大洋与极地考察、数字国土等一系列重大专项工程，基本实现了国土资源调查监测评价全过程数字化。建成了国土资源全国卫星遥感影像“一张图”和综合监管平台并持续更新。全面完成了第八次全国森林资源清查。开展了水、草原等专项调查监测以及全国重要饮用水水源地安全保障达标建设，初步开展了河湖健康评估。

三是自然资源确权登记范围不断扩大和不动产登记职责整合，自然资源产权制度和资产管理体制越来越健全。单门类自然资源登记不断完善，有的已实现全部登记，各门类自然资源统一登记正在加紧推进。国有土地使用权和集体土地所有权总登记和初始登记已基本完成，集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记全面推进，土地承包经营权确权登记工作试点范围逐步扩大，产权争议调解处理工作制度已建立。矿业权、海域使用权、草原使用权等登记制度全面建立，林权制度改革取得重要进展。国务院决定，整合分散在多个部门的不动产登记职责，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记。不动产登记局已在国土资源部正式挂牌成立，不动产统一登记制度正在加快建立。

四是土地等自然资源利用规划和用途管制在实践中趋于成熟，建立国土空间规划体系和全空间国土用途管制制度越来越受重视。土地用途管制取得良好成效，积累了成功经验，将用途管制扩展至其他重要门类自然资源的条件基本成熟。覆盖全部国土空间的五级土地利用总体规划体系日臻完善，为经济社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划“三规合一”的落地实施奠定了坚实基础。由国土资源部和发展改革委牵头、多部门参加编制的全国国土规划纲要已上报国务院，确立了分类保护、聚集开发、综合整治的国土空间开发格局。主体功能区规划、城镇化发展规划、生态环境保护规划在实行功能分区管控上进行了积极探索。

五是自然资源法律法规、执法监管和行政督察体系不断健全，有机统一的自然资源监管架构越来越清晰。初步建立了以《宪法》为核心，以《物权法》《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》《专属经济区和大陆架法》《海域使用法》《海洋环境保护法》《农村土地承包法》等为主要支撑的自然资源法律体系。基本形成了“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法监察、社会监督”为一体的国土资源综合监管体系和“天上看、地上查、网上管、群众报、视频探”的立体监管网络。国家土地督察机构在监督地方政府耕地保护责任落实上发挥了重要作用。水利、林业、海域和草原等执法监管制度陆续建立。

六是重要门类自然资源集中统一管理体制改革取得重要成效，管理多门类资源的大部制实践经验越来越丰富。我国自然资源管理体制经历了从按门类的行业管理到综合管理加行业管理的变迁。特别是1998年组建国土资源部，实现了土地、矿产、海洋资源、测绘地理信息等主要门类自然资源的集中统一管理，以及2013年整合海上执法力量，成立中国海警局，标志着我国自然资源管理初步实现了从陆地到海域、从地表到地下空间的综合管护。实践证明，坚持多门类自然资源集中统一管理的大部门体制改革的方向是正确的、可行的。

七是现代自然资源管理已进入创新时代，新的管理对象范围不断扩大。在创新的驱动下，我国萌生了新能源、新资源的广阔前景。风能并网发电量（2012年）、光伏发电装机容量（2014年）相继超越美国居世界第一位。我国的旱地面积占全国耕地一半以上，传统旱作农业以土壤生产力为核心，现代旱作农业以土壤水生产力为核心，我国原创的痕量灌溉技术一举打破农作物“被动式补水”的全球传统灌溉模式，改由农作物自己按需吸水，让被这种新技术活化的土壤水成为新型的农业资源。全国发现的富硒、富锌土壤既是新资源，也是构成特色土地的新空间、功能农业的新基地。海洋人工岛礁进一步拓展了海域管理的新空间。自然资源管理制度改革要“促进自然资源对经济社会可持续发展的保障能力不断提高”，新能源、新资源和新空间的崛起便成必然趋势，它们有相互关联性，均应纳入改革目标的重要内容⁽³⁾。

但是面对不断变化的新形势、新任务，现行自然资源管理体制仍然存在一些不相适应的方面，面临着许多长期的、复杂的、严峻的考验。其中之一就是我国在20世纪80年代凸显的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化问题，历经几十年的发展仍然在逐步地向纵深蔓延，与生态文明的发展背道而驰。

地球的自然资源分布在岩石圈、水圈、大气圈和生物圈。我国自然资源的规模开发和粗放利用，已经大范围、高强度地扰动了地球的四个层圈，亟须科学应对。

这种影响层圈之间相互作用的负面例子如下：

其一，作为煤炭生产、消耗第一大国（2014年占世界一半），新中国成立至2015年估计从岩石圈剥离1000亿吨煤炭，非洁净利用，成为世界第一碳排放国，京津冀雾霾（2012年）笼罩范围超过伦敦烟雾（1952年）；采煤沉陷区，按平均塌陷系数0.24公顷／万吨推算，全国2009—2014年约5945平方公里，仅山西省因采煤造成的沉陷区约3000平方公里，受灾人口230万人；近30年采煤业还使内蒙古草原的湖泊减少1/3。

其二，作为近代围填海造地的第二大国，历经20世纪50年代晒盐、60—70年代农耕、80—90年代滩涂养殖，累计造地1.2万平方公里，21世纪“十五”（2001—2005年）、“十一五”（2006—2010年）合计造地5000平方公里，总计约2万平方公里，远超过“低地之国”的荷兰（近百年造地5200平方公里）。

其三，河北省年均超采地下水近50亿立方米，超采面积6.7万平方公里，形成7大地下水漏斗区，引发地面沉降、海水倒灌、地陷地裂。推算全国年均超采地下水近150亿立方米，超采面积20万平方公里，成世界之最。全国2/3的城市缺水，实际可用水资源量接近合理利用水量上限。全国地下水观测点中，60%的地下水较差和极差。

其四，我国西部的山岳冰川80%多处于退缩状态，近半个世纪缩小近1/5，以冈底斯山、阿尔泰山最为显著，如此发展下去，将危及亚洲江河水源供给。

其五，21世纪海洋近岸陆源污染，造成海水富营养化，诱使某些藻类爆发式繁衍，以致赤潮频发，类型增多，范围扩大，居世界前列。多数海区渔业资源被过度捕捞。

其六，全国近80%以上草原出现不同程度的退化，水土流失面积、沙化土地面积分别占国土总面积的37%、18%；土地面源污染、重金属污染和持久性有机物污染日益加剧，呈现出面积扩大化、污染类型复杂化的特点，2013年，受重金属污染的耕地占到10%～15%。

以上重在人工扰动，还有自然因素的影响：

其七，亚洲—印度洋—太平洋“大暖池”，指热带海域海水表面温度年均高于28℃的暖水区，对于天气和气候系统有重大影响。在西半球、印度洋、西太平洋三大暖池中，西太平洋暖池温度最高，范围最大，也最引人瞩目。

其八，我国位于环太平洋地震带与欧亚地震带之间，地震断裂带十分活跃，深部构造运动对地表、水圈和生物圈成灾严重，1920年宁夏海原地震、1976年河北唐山地震死亡人数之多为世界仅有。

资源和环境问题正在并将继续对未来人类的生存环境产生长远的影响。应对全球气候变化、陆地生产力变化、海洋和其他水资源变化、大气化学变化以及生态系统变化等，要求自然资源管理就要进入“地球系统科学”或“地球表层学”轨道。在瑞典组建的“地球生命支持系统”的国际研究小组（2009年）提出了9个临界点并跟踪监测。为对层圈相互作用加强观测、评估，美国已选设10个地球关键带（Critical Zone）组织多学科进行系统监测并建立网络，这10个地球关键带就是指陆地生态系统的浅表部分物质迁移和能量交换最活跃的交汇空间，包含固体地球与流体之间的动力界面。我国也已在宁波建立了国内第一个国际关键带监测平台，以寻求全球变化的降解途径和办法。自然资源管理改革应有助于全球变化的监测和探索。

除不可抗拒的自然原因之外，资源和环境问题的产生还与长期以来重开发轻保护、产权管理制度不完善、监管不到位等密切相关。推进自然资源管理改革，必须以生态文明为导向重点解决这些制度层面的短板，熨平这些体制障碍。

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(1)　这部分内容主要是采用了方克定先生2016年6月8日、7月30日为课题组所提供的材料。

(2)　据方克定先生2016年7月30日对课题组所提的意见。

(3)　据方克定先生2016年7月30日对课题组所提的意见。