第六节　海洋管理机构改革

一、机构演变：从海军部门代管到国土资源部代管、公安部指导

虽然我国曾经是世界上开发利用海洋最早的国家之一，对海洋的开发利用延续了千年之久，其中，在海盐产业、渔业及航海业等领域都是较为发达的，但在新中国成立初期，我国并没有设立专门的海洋管理机构。

直到1963年3月，由29名海洋专家学者上书党中央和国家科委，建议加强中国的海洋工作。经第二届全国人大审批，1964年7月国家海洋局正式成立，并由海军部门代管。

1982年，国家海洋局成为国务院下设的统筹规划管理全国海洋工作的政府职能部门^[71][72]。

1993年4月，国家海洋局改由国家科学技术委员会管理（见图3-6）。

1994年国务院决定，国家南极考察委员会办公室更名为“国家海洋局南极考察办公室”。

1998年3月，国家海洋局划归国土资源部管理。

2013年3月，根据第十二届全国人大第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，将原国家海洋局及其下属中国海监总队、原公安边防海警部队、原农业部中国渔政、原海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，并以中国海警局的名义开展海上维权执法，同时接受公安部业务指导。

同水资源管理体制类似，目前我国对海洋管理也采用了按海域分区和行政区划相结合的管理体制。国家海洋局负责组织协调有关全国的海洋工作，同时在四大海域分设三个派出机构，各自在行政区划内负责实施海洋管理。

二、规制改革：由行业分头管理向综合行政转变

我国现行海洋管理相关的法律为1982年颁布的《海洋环境保护法》，1999年和2013年两次修订。其他法规有：1983年《海上交通安全法》、1989年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》、1990年《海洋倾废管理条例实施办法》、1992年《领海及毗连区法》、1998年《专属经济区和大陆架法》、2002年《海域使用管理法》、2007年《海域使用权登记办法》、2009年《海岛保护法》。

海洋管理涉及海洋资源管理、海洋环境管理、海洋科技与调查管理、海洋权益管理、海洋执法监察管理、海洋保护区管理、公益服务管理等诸多方面，涵盖内容极其广泛。在上述管理内容中，海域使用管理、海洋环境管理以及海洋权益管理是各国政府职能部门从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发负责海洋行政管理的主要内容^[73]，而对海洋权益的管理往往还需要借助军事、外交等手段来实现。

随着海洋意识的觉醒和世界范围内海洋立国战略的兴起，国内海洋管理，经历了由行业分头管理、军事代管向主动行政、综合管理转变^[74][75]，海洋管理的主动地位逐步得到了恢复，分散在多个部门的海洋管理工作逐渐趋向综合统一。

国家海洋局成立以前，我国海洋管理是以行业分头管理为主。国家根据海洋自然资源的属性与开发产业特点，参照陆地行业管理的模式，将海洋产业分门别类地与陆地上的资源开发行业一并进行管理^[76]。例如，在海洋渔业方面，中央及地方各级政府的农业水产部门主要负责海洋渔业水产工作；在海洋交通运输方面，1949年11月成立的交通部设立了海运、航运和航道工程三个管理总局，从行政上统一管理国家的海上交通运输。在海盐业管理方面，1954年1月，轻工业部的盐务总局兼并了从商业部划分出来的中国盐业公司，进而形成中国盐业系统工商合一、产销统一的管理模式。

海军代管国家海洋局时期，国家海洋局的主要职责是统一管理海洋资源调查和海洋公益事业服务；在青岛、宁波、广州设立北海、东海、南海三个分局，分别管理黄渤海、东海、南海海域。

国务院直管国家海洋局时期，国家海洋局的主要职责是组织协调全国海洋工作，组织、实施海洋科研、海洋管理、海洋调查和海洋公益事业服务四个方面的任务。

国土资源部分管国家海洋局时期，国家海洋局的定位是国土资源部管理的监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。在国家层面，形成了国家海洋局—海区海洋分局—海洋管区—海洋监察站的分级管理体系（赵伟，2014）；在地方层面，既有设立专职的海洋行政管理机构的情况，如上海海洋局是挂靠国家海洋局东海分局；也有把海洋管理与渔业管理相结合的情况，如辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南；还有将海洋管理与土地、地矿管理相结合的情况，如河北、天津、广西。国家海洋分级管理体制基本建立。诸如海洋国土防卫、打击海上犯罪、维护海洋权益等职能，原来都有一部分分散在公安边防部队、海关稽查、交通海事、农业渔政等部门，现在随着权力集中化、功能专门化的国家海洋管理体制改革的不断深入，已逐步走向集中、统一与综合管理的时代。