- 跨境游客往来便利化：制度障碍与对策
- 张金山 赵丽丽
- 11字
- 2025-02-22 17:55:17
第一部分 研究范畴及现状
第一章 导论
一 研究背景
我国有14个陆上邻国，陆地边界线总长度为2.2万多千米，是世界上陆地边界线最长的国家。边境地区和沿边国家一般旅游资源丰富、异域风情浓郁、民族风情浓厚，依托边境城市和沿边国家开展的旅游活动对国内外游客有着很大的吸引力。[1]同时，通过边境地区的跨境游客往来向来也是出入境旅游的重要组成部分。从20世纪80年代中期开始起步发展的边境旅游，目前已经发展成为与出国旅游、港澳台旅游并驾齐驱的三大出入境旅游市场之一，[2]在边境地区的旅游活动以及通过边境口岸发展的跨境旅游对于扩大沿边地区对外开放水平有着重要的作用。
当前，深化改革和扩大开放是新时代最为鲜明的主题，我国的对外开放已经全面步入实施“一带一路”倡议和实施自由贸易区战略为主导的新阶段，贸易结构不断从货物贸易向服务贸易转型升级。游客跨境流动是以人员的相互往来为主要表现的服务贸易形式，国外游客入境相当于货物和服务的就地出口，国内游客出境相当于货物和服务的进口。当前，旅游服务贸易进出口均位列各服务贸易子项中的最大部分。推动跨境游客出入境的便利化直接影响服务贸易的规模和结构，符合“一带一路”倡议和自由贸易区战略有关人心相通和服务贸易便利化的指向。
党的十八届三中全会提出要加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、旅游等方面实行特殊方式和政策。2015年3月，国家发展改革委、外交部和商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》倡议沿线各国提高游客签证便利化水平，加强旅游合作，扩大旅游规模。2015年5月，中共中央、国务院联合印发的《关于构建开放型经济新体制的若干意见》（中发〔2015〕13号）重申了党的十八届三中全会的要求，同时提出要着力扩大服务贸易规模，推进服务贸易便利化和自由化。2016年1月，国务院正式发布《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号），明确要求破解体制性障碍，出台有利于促进游客跨境往来的新政策。该文件同时还提出设立跨境旅游合作区和边境旅游试验区的设想，主要目的在于支持沿边重点地区先行先试，探索有利于跨境游客往来便利化的新方式和新做法。贯彻落实国发〔2015〕72号文件的要求，国家旅游局联系相关部门迅速开展行动，制定了《跨境旅游合作区和边境旅游试验区工作方案》，同时向沿边重点地区印发了《关于加快推动跨境旅游合作区工作的通知》和《关于申报设立边境旅游试验区的通知》，沿边重点地区纷纷开始制定相关方案。2018年4月，国务院同意内蒙古的满洲里和广西的防城港创建边境旅游试验区，文化和旅游部、外交部、国家发展改革委、国家民委、公安部、财政部、自然资源部、交通运输部、海关总署、体育总局等10部门联合印发了《文化和旅游部等10部门关于印发内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区建设实施方案的通知》（文旅旅发〔2018〕1号）。可以说，当前，跨境游客往来便利化问题已经开始由政策要求向落地实施阶段过渡，迫切需要系统的研究以便更好地指导沿边重点地区跨境游客往来便利化的实践。[3]
二 研究意义
（一）区域均衡发展的需要
我国的边境地区，由于区位、自然和历史的原因，除个别地区外，长期以来交通不便、教育水平低、经济发展滞后，大多数仍然处于非常贫困的状态。实施西部大开发战略以来，政府不论在政策还是在资金投入方面都给予大力支持，西部地区与东部地区的经济增长水平出现收窄的趋势，但是需要看到绝对差距仍在扩大。刚开始实施西部大开发的2000年，西部和东部的人均GDP相差7000元，即使实施西部大开发十年后，这一差距仍然扩大到了21000元。[4]改革开放以来，东部沿海地区率先开放，率先发展。在新一轮的对外开放格局中，东部地区还是走在全国的前列。在此情况下，只有给予西部和沿边地区更大更多的开放举措，才能避免在新一轮的对外开放格局中可能出现的进一步被边缘化的风险。
（二）“一带一路”建设的需要
2013年5月，李克强总理在访问印度期间提出了建设“孟中印缅经济走廊”的倡议；同年9月，习近平主席在访问哈萨克斯坦期间，提出了共建“丝绸之路经济带”的倡议；同年10月，习近平主席在访问印度尼西亚期间，又提出了共建“21世纪海上丝绸之路”的倡议。相关倡议的提出得到中亚、东南亚以及南亚等相关邻国的积极响应。2014年11月在北京召开的APEC会议又将推动区域经济一体化列为关键议题。可以说，“一带一路”等系列与周边国家区域一体化建设倡议成为新一届政府构建对外开放新格局的重要着力点。边境地区是开展“一带一路”合作的战略前沿，边境旅游试验区和跨境旅游合作区作为推动跨境游客往来便利化的两大政策框架将成为“一带一路”建设的重要抓手，符合“一带一路”建设以及构建全方位对外开放格局相互叠加的要求。
（三）沿边地区突破性发展的需要
旅游领域是改革开放的排头兵。在邓小平同志的指示下，旅游业成为1978年以来最早开放和引进外资的行业。1979年6月，国务院批准贷款2000万美元外资兴建北京建国饭店，这是中国第一家合资酒店；1983年开业的广州白天鹅宾馆，是中国第一家中外合作的五星级宾馆。北京建国饭店的建立是改革开放之初利用外资，中外合作兴办企业的首例，直接促进了随后《中外合资经营企业法》的顺利出台。新中国成立以来，中央政府采取了开展民族贸易、发展现代工业、加大财政支持、开展对口支援、加强扶贫工作、实施西部大开发战略等扶持西部地区发展的策略。实际上，输血式的扶持策略更应该向造血式的策略转变，那些能够充分发挥沿边地区自身优势、培育内生增长动力的策略，才能更好地起到扶持发展的效果。充分发挥边境地区旅游发展优势，大力促进跨境游客的双向往来，是造血式扶贫的有效手段，是助推沿边地区繁荣发展的有效手段。
新制度经济学代表人物科斯认为制度决定着经济绩效，[5]诺斯认为制度制造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。[6]长期以来，沿边城市的对外开放工作，主要围绕货物往来而开展，以此出发点签署的双边口岸、交通运输协议以及外交、公安、交通、海关、口岸管理、旅游、检验检疫等部门建构的系列制度在保障游客往来便利化方面存在很大缺陷，将游客跨境往来限定在非常狭窄的领域、空间和时间范围之内。实现跨境游客往来的便利化是贯彻落实“一带一路”倡议，助推兴边富民，促进边境地区旅游目的地建设的关键。因此，在新的对外开放背景下，研究跨境游客往来便利化问题，对于助推边境旅游试验区建设，促进边境旅游转型升级，扩大沿边对外开放水平，促进旅游服务贸易自由化和落实“一带一路”倡议等方面具有重要意义。
三 研究内容
（一）研究范畴
跨境游客往来，也称为跨境旅游，这里的跨境，是指跨越国境线（国境线包括陆地边境线、领海基线等），[7]游客跨越国境线可以通过陆路（公路或铁路）、空中、港口（海港或内河码头）跨越。游客往来，是指双边或第三国以旅游为主要目的人员往来，主要包括中国公民与邻国公民以及第三国公民通过各类口岸的出入境旅游活动。跨境游客往来，从广义的角度来说，可以等同于出入境旅游；从狭义的角度来说或者是按照一般的理解，是指跨越陆地边境线的游客往来，主要是指通过边境口岸的跨境游客往来。[8]本研究的范畴是狭义的范畴。跨境游客往来便利化，也就是通过体制机制创新，开展双边旅游合作等方式，大力削减陆地边境影响游客双向往来的各类壁垒或障碍，努力实现游客跨境旅行的便利化和自由化。
1.跨境人员的性质和分类
按照我国公安部出入境边防管理部门的统计口径，跨境人员或者是出入境人员，包括出入境的居民和非居民。“居民”指出境居留后仍回到境内其通常定居地者；“非居民”指入境居留后仍回到境外其通常定居地者。出入境人员按国籍分为中国籍旅客和外国籍旅客。中国籍旅客是指持中华人民共和国护照等有效旅行证件进出境的旅客，包括公派出境工作、考察、访问、学习，以及因私出（国）境探亲、访友、旅游、经商、学习等中国籍居民旅客和华侨、台湾同胞、港澳同胞等中国籍非居民旅客。而外国籍旅客是指除中国籍旅客以外的所有旅客，包括无国籍人，应聘来华访问、洽谈贸易、旅游和从事科技、文化交流、展览等活动的外籍人员，以及外国企业、新闻、贸易等常驻机构的常驻人员及外国专家，外国留学生等。因此，出入境居民一般是指中国籍旅客，而出入境非居民一般是指外国籍旅客。
按照世界旅游组织（UNWTO）有关游客的界定，游客指出于任何主要目的（出于商务、休闲或其他个人目的，而非在被访问国家或地点受聘于某个居民实体），在持续时间不足一年的期间内，出行到其惯常环境之外某个主要目的地的旅行者。“旅行者”指不管目的如何和持续时间多长，往返于两个不同地理区域之间的人。游客包括本国游客、入境游客和出境游客；而旅行者也包括本国旅行者、入境旅行者和出境旅行者。[9]旅行者的范畴要比游客的范畴宽泛。由此可见，我国公安部出入境边防管理部门有关出入境人员的统计口径，基本等同于世界旅游组织有关出入境旅行者的统计口径。出入境游客是出入境人员的重要组成部分，是出入境人员中以旅游为目的的人员。
2.跨境游客往来研究范畴
跨境游客往来在我国曾经被称为边境旅游。为全面规范自20世纪80年代中期以来的边境旅游发展，1996年3月，国家旅游局等部门制定的《边境旅游暂行管理办法》将边境旅游界定为经批准的旅行社组织和接待我国及毗邻国家的公民，集体从指定的边境口岸出入境，在双方政府商定的区域和期限内进行的旅游活动。边境旅游是适应当时对外开放形势，鼓励和规范跨境游客往来的一个具有中国特色的概念。面对当前的对外开放新形势，原先被限定于非常狭窄范围内开展的边境旅游已经难以适应时代的变化，跨境游客往来或者跨境旅游可以看作边境旅游的升级版，这也是国际上通用的概念。
本课题研究的最终问题是跨境游客双向往来的便利化，可以从不同的层面进行分解。
第一，从研究的主体来说是跨境旅游的游客。跨境游客特指跨越陆地国境线的出入境游客，既包括中国公民的出境，也包括接壤国家的入境游客或者通过接壤国家入境的第三国旅游者。根据《中华人民共和国护照法》，中国公民因旅行目的出境需要持普通护照，一般来说需首先获得对方国家的签证；根据《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，接壤国家的入境游客或者通过接壤国家入境的第三国旅游者是指通过我国普通签证类型中的L字签证或者是团体L字签证的入境旅游者。
第二，从研究的地理范畴来说是跨越陆地国境线的游客。我国陆地邻国众多，陆地边界漫长，东北和西北方向主要涉及中俄、中朝、中蒙、中哈等国之间；西南方向主要涉及中老、中越、中缅等国之间，特别是在西南方向上，除了与直接接壤国家之间的跨境游客往来之外，伴随中国—东盟自贸区升级版建设、大湄公河次区域合作以及泛亚铁路开工建设，人员往来需求不断上涨，还涉及与泰国、马来西亚、印度尼西亚、柬埔寨、新加坡等东南亚国家之间的跨境游客往来。
第三，从研究的客体来说是制约游客跨境旅游的制度性因素。这些制度性因素既包括双边制度性因素，比如双边签证协议、双边口岸管理协定、双边交通运输协定等；也包括单边制度性因素，比如我国的出境旅游管理制度（比如ADS管理制度，英文名称Approved Destination Status，简称ADS）、边境旅游管理办法、异地办证政策以及对方国家有关跨境旅游者的管理规定。这些制度性因素涉及的管理部门，既包括国家层面的外交签证、公安出入境管理、公安交通管理、交通运输、口岸管理、旅游等部门，也包括边境城市的相关部门，边境城市的相关部门往往根据自身以及对方国家的国情等情况，出台更加具体的管理办法。
（二）研究重点
本课题研究的重点就是那些制约游客双向跨境往来的制度性因素，主要是我们国家制定的单边或者是与我们国家相关的双边性制度因素，由于涉及主权问题，对方国家有关本国公民跨境旅游的制度性因素不做重点考虑。结合国家实施“一带一路”倡议和大力推动沿边开放和人员往来便利化的新要求，笔者将那些层层叠叠，甚至相互交织的制度性因素进行系统的梳理，以便清楚现有的各类制度性因素对游客跨境流动造成不便的影响，最终的任务或目标是明确需要打破或改革的体制性障碍，结合与毗邻国家的外交关系等实际情况，从而提出大力创新体制机制，促进游客跨境往来便利化的对策建议。
四 研究策略
（一）研究框架
为全面了解影响跨境游客往来的相关制度性因素，本课题研究需要建立在扎实的实地调研、系统的制度性文件梳理等基础性工作之上，在此基础上进行分类、归纳和总结，最后提出促进跨境游客往来便利化的对策建议。本课题研究的思路框架如图1-1所示。
图1-1 研究的总体思路框架阐释
（二）研究方法
本课题研究总体属于行政管理和制度经济学的研究领域，因此重点采用实证研究的方法开展研究。项目负责人长期关注并研究跨境游客往来问题，在该领域已经有着良好的积累。为了研究好该选题，课题负责人及课题组成员近些年对沿边重点城市、重要口岸进行了大量的调研，同时对影响跨境游客往来的相关制度性文件进行了系统的梳理。
第一，对重点口岸城市开展实地调研。近些年来，先后对云南的瑞丽、腾冲、西双版纳，内蒙古的满洲里、二连浩特，辽宁的丹东等口岸城市进行了实地调研；其间还与沿边城市的旅游、公安、外事、出入境、边防、海关、交通运输、口岸管委会等部门开展广泛的座谈；先后参加从丹东赴朝鲜以及从绥芬河赴俄罗斯符拉迪沃斯托克的跨境旅行；参与起草了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号），从而与影响跨境游客往来相关的管理部门开展深入的研讨。
表1-1 相关实地调研及研讨情况一览
续表
第二，下发《边境旅游出入境流程调研表》。在国家旅游主管部门的配合帮助下，集中向沿边地区的6个省（自治区）的旅游委（局）下发填写《边境旅游出入境流程调研表》的函（相关的调研表见附件1），黑龙江的黑河和绥芬河、吉林的延边、内蒙古的满洲里和二连浩特、新疆的阿勒泰和霍尔果斯、云南的西双版纳和瑞丽以及广西的东兴共10个地市（州）旅游委（局）的政策法规、行业管理等部门的主要负责人对游客出入境流程进行了认真填写。针对调研表提到的问题，课题组又进行连续的电话回访。
第三，梳理影响跨境游客往来的制度性文件。围绕跨境游客往来便利化问题，系统梳理了有关出入境旅游管理方面的法律法规，有关口岸管理方面的双边口岸管理协定，有关签证管理方面的出入境管理以及签证签发规定和做法，有关交通运输管理方面的双边交通运输协定等系列制度性和政策性文件，对相关制度性因素进行了较为全面的研读。
五 研究创新
本课题是一项应用性和针对性非常强的研究，创新点主要集中在以下几个方面。第一，研究内容创新。本研究系统梳理了影响跨境游客双向往来的各项制度性因素，明确了影响游客跨境流动的各类体制机制障碍，从而为制定出台有利于跨境游客往来便利化的政策指明了方向。第二，应用实践创新。本研究紧扣十八届三中全会以及构建开放型经济新体制、“一带一路”倡议、自由贸易区战略等有关扩大沿边开放、推动人员往来便利化的要求，与国务院发布的《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》中有关旅游、外交、公安、交通运输等部门的要求和工作内容紧密衔接，将为相关部门制定沿边地区人员往来便利化以及出入境旅游政策[10]提供依据和参考，将为国务院明确提出的满洲里、绥芬河、二连浩特、黑河、延边、丹东、西双版纳、瑞丽、东兴、崇左、阿勒泰等沿边重点地区的边境旅游试验区和跨境旅游合作区的建设提供依据和参考。
[1]张金山、曾博伟、孙梦阳：《跨境游客往来便利化的制度分析及对策研究》，《旅游学刊》2016年第2期，第23～32页。
[2]文化和旅游部：《文化和旅游部有关负责人就国务院同意设立内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区答记者问》，2018年4月13日，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201804/t20180413_863092.shtml。
[3]特别说明：跨境旅游合作区和边境旅游试验区都是旨在推进边境地区跨境游客往来便利化的政策实施框架，本课题负责人参与了跨境旅游合作区和边境旅游试验区的政策框架设计（国发〔2015〕72号文正式提出）。在此说明的是，跨境旅游合作区涉及双边国家以及与对方国家的协商，从落地实施和执行的角度看，花费的时间相对比较长。边境旅游试验区能够获得国务院最早批复建设，重要原因在于我方可以主导，与跨境旅游合作区相比，操作相对更加易行。
[4]中国新闻网：《中国西部加速发展 但与东部绝对差距仍在扩大》，http：//www. chinanews. com/gn/news/2010/03-27/2193627.shtml。
[5]〔英〕罗纳德·H.科斯：《新制度经济学》，转引自〔法〕克劳德·梅纳尔编《制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视》，刘刚等译，经济科学出版社，2003，第10～14页。
[6]〔美〕道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，三联书店上海分店出版，1994，第3～4页。
[7]一个主权国家管辖的空间范围包括领陆、领水和领空，陆地边境线和领海基线确定了主权国家管辖的陆地国土和海洋国土的范围和面积。根据《国际民用航空公约》，主权国家领陆和领海垂直向太空100公里之内的空间，称之为领空，因此领空的国境线实际上是由陆地边境线和领海基线确定的。
[8]关于口岸的概念、分类以及边境口岸的情况在本研究报告的第五章“口岸管理与跨境游客往来便利化”部分有详细的阐述。
[9]世界旅游组织（UNWTO）：《2008年国际旅游统计建议》。
[10]进一步说明的是，本研究的跨境游客往来是出入境旅游的重要组成部分，本研究的范畴重点聚焦于沿边地区跨越国境线的游客出入境，有其特殊性，也有一般性，因此相关的影响因素和政策创新与中国公民出境和国外游客入境方面的制度和政策有着非常密切的关系，跨境游客往来便利化的问题也是置于整体的出入境政策大框架进行考量的，因此相关的对策建议也是对出入境旅游的整体政策有借鉴意义的。