第二部分 分报告

中国法律援助艰难前行

法律援助是国家为贫弱者和特殊人群提供法律援助的法律化、制度化形式。维护弱者的权益是法律援助最重要的价值体现。法律援助是实现社会正义、保障人权的重要途径。

中国的法律援助是由民间发起并推动政府开展的。我国公认的首家法律援助机构——武汉大学社会弱者权利保护中心成立于1992年5月，是一家民间法律援助组织，而中国司法部在1994年才正式提出建立法律援助制度。1995年，广州市成立了全国首家政府法律援助机构——广州市法律援助中心。随着2003年《法律援助条例》的出台，法律援助被明确为政府的责任。但是，民间法律援助并没有消失，而是作为政府法律援助的补充，在社会生活中发挥着重要作用。

然而，我国的法律援助为维护弱势群体权益，实现社会公正和人权保护的作用并不理想。无论是为弱势群体提供诉讼、非诉讼类型的个案援助服务，还是推动法律改革以改善弱势群体不利环境方面都严重不足。

一 法律援助本是弱势群体的保护伞

就世界范围而言，法律援助作为一项制度存在已有600余年的历史。英国是世界上最早建立法律援助制度的国家，今天，有近150个国家或地区建立起以国家主导为核心，兼具民间社会力量的现代法律援助制度。如何界定和理解法律援助？中外法学界、律师界的专家、教授、学者观点不一。

在国外，关于法律援助的概念，从受援者方面看，有广义、狭义之分。广义的法律援助是指，律师无偿为经济困难的民事诉讼当事人提供法律咨询等，以及为刑事诉讼中的被告人提供辩护等帮助。如，有的称“法律扶助（Legal aid），指法律上对诉讼案件中的伸张正义和维护权利的困难者予以扶助的社会制度”。诉讼案件包括民事和刑事案件。又如，依据《牛津法律词典》中关于“法律援助规则”词条规定来看，法律援助是指律师从公共基金中提取费用并对无力负担诉讼的民事当事人和刑事被告人提供法律帮助。狭义的法律援助是指，律师对无力支付律师费用的被告人以无偿或少收费为其提供刑事辩护的帮助行为。如，英国《简明不列颠百科全书》称：“法律援助是指在免费或收费很少的情况下，对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助。”狭义的法律援助不包括咨询事宜。

在中国，1992年，法律援助组织——武汉大学社会弱者权利保护中心的成立，标志着我国真正意义的法律援助的出现。至于何谓法律援助，中国的《法律援助条例》及其他现行法没有正面回应法律援助的定义问题。1996年时任司法部部长肖扬在第7次部长办公会上提到法律援助的内涵：“法律援助，简言之，就是为弱者、残者、少者、贫者提供法律救济、法律帮助，保护司法人权，实现司法公正，体现我国在法律面前人人平等的精神。”1997年司法部下发的《关于开展法律援助工作的通知》曾对法律援助的定义有所涉及，并指出法律援助是“在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度”。2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于完善法律援助制度的意见》指出，法律援助是“国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度”。

尽管各国在不同时期对法律援助的定义有所差异，但是可以肯定的是，法律援助是针对弱势群体的制度设计，维护弱者的权利是法律援助最重要的价值体现。“弱”体现在面对财富、法律、权力、健康、人格等方面处于不利的、弱势的地位。社会弱势群体作为一个相对的概念，主要是指由于社会等外在原因而在经济、政治以及社会竞争等方面处于不利地位的、生活在社会最底层的群体。不同的社会背景、不同的历史时期，处于社会弱势地位的群体也会发生变化，因此，弱势群体的外延会随着社会的发展而不断变化。在社会结构转型、运行机制转换、经济体制转轨使利益格局不断得到调整的同时，也产生了大量的社会问题，特别是失业下岗工人、效益欠佳的企业职工、待就业青年学生、留守农民、城市农民工等成了生活无法获得充分保障、权益无法得到有效维护的新弱势群体。

1．实现社会正义

正义是一个宽泛的概念，从不同的视角出发，对正义有不同的界定。那么，在法律援助视野下，古希腊先贤亚里士多德对正义做了这样的界定：正义分为分配正义与矫正正义，“分配正义所关注的是在社会成员或群体成员之间进行权利、权力、义务和责任配置的问题”，“当一条分配正义被一个社会成员违反时，矫正正义便开始发挥作用，因为在这种情况下，要求对过失做出赔偿或剥夺一方当事人的不当得利，就成为势在必行的了”。也就是说，分配正义要求立法时对社会成员进行平等地赋予权利义务和责任，矫正正义则要求权益受到侵害时必须给予救济。

从分配正义的实现来看，弱势群体没有被平等地赋予权利义务和责任。根据现代政治学理论，一个具体的政府决策过程要经过利益表达、利益集合、政策制定、政策执行等基本环节，其中利益表达是第一阶段，占有重要位置。然而弱势群体大都远离权力中心，他们的交往或者流动难以延伸到上层或决策圈，并且“往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥，特别严重的是在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音”。政府对公共资源的公正配置缺乏必要的信息基础，弱势群体的利益也难以在政府公共政策中得到尊重和保护。在利益表达失衡的条件下，政府所制定的政策本身可能对弱势群体是不公正的。法律援助致力于为弱势群体代言，让那些弱势群体将法院作为一个公民表达意愿、让纠纷能够被大众看得到、听得见并得到协商或者公正和解的论坛，同时借此激发公共辩论，从而就许多重要的社会资源分配问题形成公共政策，通过这种途径来发展法律，使法律能够真正充分代表民意，能够平等地分配社会成员的权利和义务，而不只是强势群体掌握话语权的结果。例如收容遣送制度的废止就与法律援助息息相关。2003年春夏之交，湖北籍大学生孙志刚在广州的收容所里惨死，之后，许志永与另外两位法学博士俞江、滕彪一起，“上书”全国人大常委会，建议对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。2003年5月14日，许志永把一份违宪审查的建议书寄到全国人大常委会法工委。同年6月下旬，实施21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止。

从矫正正义的实现来看，弱势群体难以拥有通过诉讼或非诉讼方式保护自己合法权利的机会与手段。司法实践却一次又一次地告诉我们，“法律最为声名狼藉的一点在于：它赋予富人比穷人大得多的权利。”在今天的社会，诉讼是费用高昂的游戏，诉讼的发起、送达、出庭、举证、判决每个环节都要支出相应的成本才能走下去。在市场经济条件下，任何服务均需符合等价有偿的市场规律，法律服务也不例外，律师必须被支付费用，并且能力相异的律师往往收取不同的费用。因此，富者、强者有更多的资源可利用，能够从容地支付法律服务费，得到优质的律师服务，更清楚如何用法律作为自己的武器和工具。而大多数弱势群体却因无力承担律师的法律服务费用，被拒之于法院的大门之外。即便聘请，如完全按照市场规律，也只能找到与其富有的对手的律师相比能力较差的律师，自然不能获得与强者、富者对等的维护自身权益的资源。法律援助通过免费向弱势群体提供法律服务，保障他们平等地进入诉讼程序，平等地行使诉讼权利来维护他们的合法利益，有利于矫正正义的实现。

2．保障人权

公民享有权利意味着，既要避免公民的权利受到侵犯，又要在权利被侵犯后给予及时、公正的救济。如果公民之间的纠纷不能得到公正、迅速的解决，公民的权利损害不能获得救济，则所谓尊重和保护公民的人权就成为泡影。由此，公民的诉讼权就显得相当重要。

在中国，公民诉讼权行使有诸多障碍，对弱势群体更是如此。如前所述，诉讼费收取过高，公民行使诉讼权、参与诉讼的成本较大，高昂的诉讼费用往往将弱势群体拒于诉讼门外。特别是，公民向法院缴纳的费用昂贵、繁多，包括有受理费、法院活动费、鉴定费、申请执行费等，这构成了当前公民行使诉讼权利严重受阻，尤其对贫穷者和弱者更是如此。虽然我国也规定了诉讼费用的缓交、免交制度，但是在现行体制下，因法院的经费实际上相当部分来自诉讼费用，法院在具体执行时却“铁面无私”，该制度的使用比例很低。

因此，法律援助事关弱势群体诉讼权的实质保障，是国家对公民司法救济的直接体现，以保障公民能够依法行使诉讼权，充分体现人权保障。

二 法律援助如何维护弱势群体的权益

从理论上讲，法律援助的根本目的在于通过维护弱势群体权益实现社会公正和人权保障。那么，法律援助究竟如何维护弱势群体的权益？怎样才能保证其发挥实质性的作用？如前文所述，在我国，弱势群体的权益得不到实现和维护的原因有两方面：一是弱势群体的政治参与处于权利不平等的地位，他们缺乏参与立法和公共政策过程的渠道；二是弱势群体缺少通过诉讼或非诉讼方式保护自己合法权利的机会与手段。因此，法律援助需要为弱势群体提供参与立法和公共政策过程的渠道，以及必要的法律服务。而且提供的法律服务除了在数量供给上要满足弱势群体的需要，还须保证法律服务的质量，这样才能保证弱势群体可以获得与强者、富者对等的维护自身权益的资源，弱势群体的权益才能得到真正保障。

1．推动法律改革以改善弱势群体不利环境

民事法律援助旨在通过帮助弱势群体以维护公平和法治，而弱势人群（贫困者）之所以贫困往往是因为缺乏为自己代言的能力和途径导致法律和制度的不公平，但是“传统法律援助对于法律本身的缺陷将无能为力”。为此，不仅需要通过个案援助对贫困者予以现有法律制度下的权利保障，还需要全面提高弱势人群（贫困者）的法律能力，并推动法律改革改变不公平的法律环境。

从其他国家的实践来看，目前，英国、美国、加拿大、澳大利亚、法国等国纷纷开始注重对弱势群体进行更广泛的法律服务，加强对弱势群体的法律教育和提供法律信息，力图增强弱势者自身的法律能力，并通过提出各种建议使得纠纷在发生前得以预防。美国更是在民事法律援助中通过对典型案件的代理诉讼推动有利于弱势群体的判例的诞生，以及通过游说和压力使得各种有利于弱势群体的法律和政策得以制定。从我国现实来看，我国的弱势群体，如贫困群体更多的是由于国家分配体制和社会政策法律缺陷造成的制度性贫困，因此，贫困群体不仅需要维护和实现现有法律体系下的权利，最大的需要是彻底改变对其不利的法律和制度环境。弱者要改变其社会环境，必须进行利益表达，“让弱者的声音影响决策过程，是解决弱势群体问题的基本条件之一”。

由具备相当文化水准和法律专业知识的法律援助人员作为其代言人，通过立法和司法建议，畅通弱势群体的利益表达途径，让“弱者的声音影响决策过程”，是“向穷困宣战”，根本改变贫困者社会地位，彻底实现社会实质公平和体现社会主义本质的强有力手段。

2．提供诉讼、非诉讼类型的个案援助服务

最基本的法律援助是为弱势群体提供直接的个案法律援助服务。实施形式既包括诉讼类型的刑事辩护与刑事代理、民事或行政代理，也包括非诉讼类型的法律服务形式，如提供法律咨询、代拟法律文书、提供法律意见书、仲裁代理与公证证明等。

如前所述，在不同的历史时期，弱势群体的外延是不同的。因此，法律援助的对象也应与时俱进。例如，20世纪60年代，美国法律援助的主要对象是那些下层的黑人和生活在国家所划定的贫困线以下的那些穷人。近些年来，在民权运动的呼声日益高涨的条件下，在经济动荡的情况下，有些中下层的人士也可能由于种种意想不到的困难而沦为破产者或贫困者，一旦他们涉及诉讼问题，也需要国家为其提供法律援助。因此，为了满足这些人对法律援助的迫切需要，美国总统和司法部部长鼓励法律界成立一个组织来处理与民权实施有关的社会动荡及其他问题，法律援助对象不再仅仅限于贫穷者阶层，还扩大到艾滋病患者等特殊群体以及中产阶级和其他非营利性组织。

法律援助的范围也应该随着社会的发展与时俱进。例如，20世纪60年代中期，解决贫困问题，开展反贫困斗争是社会关注的焦点，法律援助的范围因而集中到了为穷人提供民事代理方面。20世纪80年代以来，美国民事法律援助的范围在以往的基础上，进一步拓展和细化。除了传统的移民、无家可归者、老年人和消费者权益问题外，又延伸到了儿童与教育、环境问题、艺术事业、就业问题等领域。

再者，要保证法律援助服务的质量，让弱者不仅打得起官司，还要赢得了官司。如果案件因为没有收费而疏于会见、不尽认真、走过场、做样子，那么法律援助就只是用来装点法律公正和人权的工具，就失去了法律援助的意义，所以法律援助办案质量的保证至关重要。一般来说，较高法律援助的办案质量有以下一些基本特征：一是服务能力的可靠性。法律援助律师的指派要考虑其能力、专长及案件类型的匹配性。往往要通过组织职业教育、执业培训等方式，提高律师办案技巧和能力。二是服务行为的合规范性。法律援助律师的援助行为必须符合国家的政策法规和行业规范达到起码的标准。三是服务行为的指向性、及时性、诚信度。就是说，在进行法律援助服务时，援助律师要始终以受援人为中心，采取各种措施和行动都要符合受援人的需要和利益，对受援人的需求在服务上及时跟进，行为的及时性所要追求的是提高效率，对受援人的承诺要言出必行，不能言而无信。四是服务行为的有效性。对于法律援助而言，就是援助的结果要能够有效地维护受援人的权益，这一点往往通过胜诉、影响力来体现。

三 官方法律援助问题重重

官方法律援助是以政府设立的法律援助机构为主体指派或安排律师、公证员和基层法律工作者提供的法律援助，具有法定性的特点，援助对象和案件范围一般是由法律明确规定的。

政府设立的法律援助机构性质属于参照公务员法管理事业单位，由直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定，经费主要由政府财政负担。如，北京市法律援助中心是由北京市政府设立的法律援助机构，隶属于北京市司法局。

除了政府设立的法律援助机构外，还有一类是工会、妇联、残联为主的准政府组织社会团体设立的法律援助组织，主要负责为特定人员提供以咨询为主的法律援助。本文将这类社会团体设立的法律援助组织归入官方提供的法律援助。

近几年，中国政府在法律援助方面下了大力气。初步建立了有关法律援助的法规体系，法律援助机构不断增建，队伍日益壮大。目前，中国的法律援助机构已基本形成了国家、省、市、县（区）、乡镇（街道）五级法律援助服务体系。截至2014年底，全国共有法律援助机构3263个，全国共设立法律援助工作站68225个。法律援助工作人员总数达14533人。2014年共办结法律援助案件1001047件。2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，要求重点做好农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人和军人军属等群体的法律援助工作，切实维护困难群众的合法权益。

但是，官方法律援助的初衷在于维护政府利益，远远没有实现维护弱势群体权益的目标。

1．推动法律改革明显缺位

我国目前的法律援助制度仍然停留在较低层次的目标上，注重的是对已有纠纷的解决，追求的是个案的援助，并不强调从总体上提升弱势群体的法律能力，去推动法律改革以改善其不利环境。官方法律援助在为弱势群体提供参与立法和公共政策制定的渠道方面存在明显缺位。2003年颁布的《法律援助条例》规定的援助机构的职能仅仅是“负责受理、审查法律援助案件”和“指派案件”，没有与研究、推动立法等环节结合起来，追求的是个案的援助，并不强调为弱势群体代言，不重视提出立法、司法建议，以从根本上改变弱势群体的不利处境和地位。

2．提供个案援助服务严重不足

（1）援助事项范围狭窄，不能满足弱势群体的多样化需求

我国对民事法律援助范围的规定，仍然限制在与公民基本生存权相关的案件。《法律援助条例》第十条只规定了请求给付赡养费、抚养费、扶养费，请求支付劳动报酬，主张因见义勇为行为产生的民事权益等几种情形。近几年来，我国经济和社会快速发展，城市化和工业化进程不断加快，与弱势群体切身利益休戚相关的如工伤事故、交通事故、离婚、家庭暴力、劳动合同纠纷、征地补偿、拆迁安置、假农药假种子及环境污染等案件不断增多，现行法规对受案范围的规定，已很难适应新形势下社会快速发展对法律援助的需要。

在行政案件的法律援助方面，《法律援助条例》只规定依法请求国家赔偿，以及请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇、请求发给抚恤金、救济金等几项与公民人身及基本生活密切相关的案件可以申请法律援助，而对于其他更为常见且公民更需要法律援助的涉及工伤认定、土地确权、征地拆迁决定、行政处罚决定不服，认为行政机关不予履行保护人身权、财产权法定职责等行政纠纷则并未纳入援助范围。

（2）援助对象覆盖面不够，很难跟上形势发展的需要

从各国对法律援助对象资格的立法来看，法律援助对象一般仅限于经济困难者。各国对法律援助对象的经济条件都做了规定，英国和我国香港地区规定得最为详细，而且随着经济的发展不断加以修订，如香港的经济困难标准自1984年以来共修改了8次。我国《法律援助条例》第一条规定法律援助的对象是“经济困难的公民”，而“经济困难”的标准在《法律援助条例》第十三条做了如下规定：“本条例所称公民经济困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。”各省（自治区、直辖市）在《法律援助条例》授权的基础上，在地方立法通常采取的经济困难标准是将当地最低生活保障作为判断是否经济困难的标准。然而，经济困难的标准一直滞后于经济社会的发展，直接导致我国很多困难人群无法成为法律援助的对象。而且，最低生活保障是一个很低的标准，大部分人都远远超过这一标准，还有许多底层人民的生活或许刚刚越过最低生活保障线规定的标准，解决了自身的温饱问题，但是这并不意味着他们就能够请得起律师。

（3）法律援助的质量难以保证

官方提供的个案法律援助质量难以保证，这表现在以下四个方面。

第一，服务能力的可靠性难以保证。

所谓服务能力的可靠性是指法律援助律师的指派要考虑其能力、专长以及案件类型的匹配。从法律援助实践中看，刑事法律援助主要由人民法院为受援对象指定辩护。法院提供的指定辩护是一种公共服务产品，具有“批量供应”的特征。在指派法律援助律师时往往不考虑律师的能力、专长与案件类型是否匹配。我国没有设立专门的机构进行指定辩护质量的监督，也没有相应指定辩护质量的具体标准。对于担任援助律师的资格仅仅限定在律师，也就是只要具有律师资格就能够从事刑事法律援助工作，不会受到执业时间以及相应执业经验的限制。在法律援助实践中，甚至还出现了不具有律师资格的人担任辩护律师的情况。如，在赵作海案中，当年法院为赵作海指定的辩护人胡泓强为商丘市卓衡律师事务所的实习生，没有考取律师执照，也没有代理过任何案件。“当时由于其他律师都有业务在身，对此案也毫无兴趣，于是便让他担任了赵作海的辩护人。”商丘市卓衡律师事务所主任如是说。

民事、行政法律援助需要申请人提出申请，根据《法律援助条例》的规定，法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件；也可以根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。虽然有些地方制定了法律援助中心法律援助“点援”制度，受援人可以挑选律师，例如北京市密云县推出了法律援助“点援制”。但是，就全国范围而言，通常受援人对于法律援助人员并没有选择权，只能被动地接受法律援助机构指派的案件承办人，没有自由挑选的余地，法律援助承办人也无权限根据自己的特长选择办理某一类法律援助案件，法律援助律师服务能力的可靠性难以保证。

第二，服务行为的合规范性难以保证。

服务行为的合规范性是指法律援助律师的援助行为必须符合国家的政策法规和行业规范达到起码的标准。2003年颁布的《法律援助条例》第六条特别强调：“律师应当依照《律师法》和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”但何为“符合标准的法律服务”，以及标准为何，则不明确。对律师的约束，往往来自行业自治组织和行政司法机关的纪律惩戒，而这些惩戒更多的仅仅涉及关乎律师个人品行方面的评价，很少会涉及援助的效果方面。如，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第二十五条规定，辩护律师应当尽职尽责，恪守职业道德和执业纪律。标准的缺失，导致援助律师服务行为的合规范性难以保证。

第三，服务行为的指向性、及时性、诚信度难以保证。

服务行为的指向性、及时性、诚信度是指在进行法律援助服务时，援助律师要始终以受援人为中心，采取的各种措施和行动都要符合受援人的需要和利益，对受援人的需求在服务上及时跟进，行为的及时性所要追求的是提高效率，对受援人的承诺要言出必行，不能言而无信。从我国法律援助的实践来看，律师服务的低回报性和律师承担义务的强制性可能导致法律援助律师服务的指向性、及时性、诚信度难以保证。

律师的低回报性影响律师办案的积极性。在普通法律服务中，律师和当事人之间是市场的雇佣关系，律师基于当事人付费而为当事人服务。在法律援助中，政府为受援人买单，律师所能得到的付费远远低于普通的法律服务。尽管我国《法律援助条例》规定，政府必须向法律援助律师支付办案补贴。但是，由于目前我国总体经济发展水平较低以及各地财政状况的较大差异，很多地方政府投入法律援助的补贴经费十分有限，各地大多根据案件类型确定一个相对固定的补贴标准，数量很少，往往只是律师办案成本的一部分，可以说，中国律师办理法律援助案件大多需要自掏腰包。

基于行政指派的法律援助律师缺乏办案意愿。西方多数国家的法律援助具有政府购买法律服务的性质，政府法律援助是私人律师的重要客源，律师办理法律援助案件的积极性相对较高，因此，许多律师自愿加入法律援助律师的候选名单，政府法律援助机构可以允许当事人选择律师，政府将根据律师服务情况支付成本费及部分服务费。而我国《律师法》《法律援助条例》都规定，律师必须承担一定数量的法律援助义务。政府设立的法律援助机构可以据此指派律师办理法律援助案件。显然，这种基于行政指派的法律援助中，律师缺乏办案意愿的可能性是存在的。

第四，服务行为的有效性难以保证。

对于法律援助律师服务行为的有效性，官方与民间看法相去甚远。总体而言，官方认为，法律援助整体效果较好，而学者们多认为其作用相当有限。以刑事法律援助为例，对于刑事法律援助的效果，司法部采用“承办人意见采纳率”作为统计指标。统计显示，2014年全国刑事法律援助案件中，承办人意见全部采纳和部分采纳的案件数占90.7%。如果上述数据属实，刑事法律援助服务效果可谓相当显著。而由结果倒推过程，可以认为刑事法律援助律师在会见、调查取证、庭审辩护方面作用较大。

然而，实际上刑事法律援助仅仅停留在审判阶段，而将侦查和审查起诉阶段排除在外。在与受援助者会见方面，存在律师来不及会见被告的情况，如吴俊平运输毒品一案，西双版纳州中级人民法院给州法律援助中心送交指定辩护人通知书距离法院开庭的时间不足一天，承担法律援助的辩护人根本没有时间去看守所会见被告，只能在开庭前提前到法院会见被告。在阅卷权方面，根据马栩生的调研，大部分刑事法律援助案件中律师的阅卷权都会受到一定的限制。关于调查取证，从时间上看，律师通常都在接近开庭日期的时间段接到法律援助案件，根本没有充足的时间全面了解案件和调查取证。

3．政府利益优先

（1）政府出于维护自身利益的需要，建立法律援助制度

任何统治者都是一定阶级或阶层的统治者，都依赖于一定的利益群体的支持，而并非所有社会成员的支持。正如社会学家布劳所说的，“政府权威依靠它作为合法权威受到的承认以及国民的主要群体对它的支持，就是说受到参与政治生活的并对公共事务关心的那些人的多数支持，而不必是所有居民的支持”。由于不同的社会阶层、利益集团的力量强弱不一，他们是以不同的权重纳入统治者的政治支持的效用函数的。因此，一般情况下统治者会优先考虑强势集团的支持和要求，政策的制定就会倾向于它所依赖的强势集团的利益。在中国，法律援助作为一项促进社会公正的制度，一直是以政府“自主”的方式建构完成的，也就是说，决策是由政府自上而下地制定的。在这种情形中，政策决策属于权力精英决策模式，是政府从自己的切身利益出发，优先考虑强势群体的利益，制订并实施建构方案，自然不会在推动法律改革以改善弱势群体不利环境方面有所作为。

（2）法律援助经费不足，影响法律援助的对象、范围和质量

世界各国对民事法律援助对象条件与范围的设定，主要受到法律援助资金的影响。当可提供的资金充足时，便适当放宽资格条件，使更多的人可以获得民事法律援助；反之，当资金紧张、人手紧缺时，则适当收紧条件。

在我国，目前的法律援助经费主要以政府拨款为主，社会捐助和行业捐献为辅。法律援助的经费主要来源于财政拨款，但是《法律援助条例》并未规定财政拨款的最低限额，只是规定“县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展”。在我国预算分配体系中，法律援助的资金约占财政总预算的0.021%，与发达国家还有很大差距，如英国用于法律援助的费用曾经约占财政总预算的5%。但由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平不平衡，东部沿海经济发达地区的经费相对于中西部地区要充裕一些，但从总体上来说，法律援助经费不足一直是困扰我国法律援助事业发展的一个普遍性问题。近些年来，随着我国的综合国力不断加强，经济发展水平逐年提高，各地政府对法律援助工作的财政拨款有所增长。但是，随着公民法律意识的提高，对法律援助的需求越来越多，各级法院指定辩护的案件数量也有增无减，本就不充裕的法律援助经费相对于大量需要接受法律救济的民众而言愈发显得捉襟见肘。

以深圳为例，深圳市司法局法律援助处提供的数据显示，2011～2013年，该处年支付办案经费分别为529.25万元、634.5万元、943.41万元，年办案总数则逐年增长为4201宗、4850宗、6050宗，而相对应的年经费缺口却达521万元、578万元、613万元。这些数据表明，办案经费增长不能与法律援助案件增长同步，导致办案经费拖欠，不能实现应援尽援。此外，深圳全市各法律援助机构只有公职律师7人，平均每年要审查援助案件2万件，办理各种案件300余件。由于人手严重不足，法律援助案件的程序审查力量短缺，特别是2013年全年刑事法律援助案件量迅猛增加，承担审核、办理案件的公职律师就更显得捉襟见肘。

四 民间法律援助百般无奈

民间自发的法律援助，是指纯粹由私人或草根组织免费为需要法律上帮助的社会弱势人群提供法律服务的活动。不仅包括律师的实施，而且包括了律师以外的其他法律工作者的实施，甚至还可能是非法律工作者的实施。民间法律援助是政府法律援助的必要的和重要的补充。但是，由于涉及“人权”“维权”等敏感议题，民间法律援助可谓百般无奈。

1．立法倡导微乎其微

近几年，中国越来越多的民间组织在为弱势群体提供日常服务性、行动性的具体工作中，开始研究、分析个案背后的宏观制度，逐步参与到公共政策、法律法规制定的过程中，试图引导社会议题，为弱势边缘群体发声，最终推动制度变革。在直接向政府提供法律和政策建议方面，它们通过向政府部门提交法律意见书和立法建议、撰写各类研究文章和报告、发表论文、举办研讨会或论坛，并通过媒体扩大影响力的方式，促进政府立法和决策公正。在进行公共倡导方面，它们通过媒体、名人政要，开展各种活动、宣传，设置相应的社会议题，以引导公众，进而向政府和立法者施加影响。如，深圳市春风劳动争议服务部在2006年3月和2006年10月曾两次发起万人签名，要求取消劳动争议仲裁收费的规定，后引起重视，在2008年5月1日实施的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定，取消劳动争议仲裁收费。

但从总体上看，民间法律援助在为弱势群体提供参与立法和公共政策制定的渠道方面发挥的作用还十分有限。

首先，在直接向政府提供法律和政策建议方面，能够真正对政府立法和决策产生影响的建议实际上是很少的。主要是少量的由知识分子创建的具有丰富专业知识的法律援助类民间组织在发挥作用，集中在妇女权益保障和农民工维权领域。它们通过向政府部门提交法律意见书和立法建议、撰写各类研究文章和报告、发表论文、举办研讨会或论坛，并通过媒体扩大影响力的方式，促进政府立法和决策公正。如，北京义联劳动法援助与研究中心的发起人黄乐平以专家身份参与了2006年《工伤保险条例》的修订工作，提出自己的修法建议。义联还设计和推动了一系列“公共话题”，让立法者们真正意识到职业病防治法的问题和修改的紧迫性。义联的此番成功，与其丰富的体制内资源密切相关。与体制内决策者保持通畅的沟通渠道，是草根组织的法律和政策建议可能会被采纳的关键。但是，如何建立体制内的资源，是中国草根组织的最大困扰。

其次，民间组织进行公共倡导的实际空间十分有限。在中国现行的体制下，这条路十分困难，能收到回音者寥寥无几，更难以进一步获批形成法律或公共政策，有时甚至会面临很多风险。成立于2006年底的益仁平，长期致力于乙肝、艾滋病、残疾等方面的消除歧视工作，形成了一套成熟的倡导手法。从2008年开始，益仁平正式发起了一个叫作“寻找身边的人大代表”的志愿者小组。志愿者们从网上查找人大代表名单，搜寻他们的联系方式，然后将益仁平的建议转交给他们，由其形成议案带到“两会”上去。据介绍，每年益仁平都要写十几个议案，但真正被代表带到会上的，只有三四个。即便人大代表接受了民间组织的诉求并形成议案，最后也往往被转换为“建议、批评和意见”，并不会进入到大会讨论议程进行审议，更难以进一步获批形成法律或公共政策。更多的时候，NGO希望自己的声音“上两会”，无非是期望相关议题获得媒体和公众的关注。相较争取人大代表代言，直接寻求与公共政策制定者、法律草案起草者的部委官员对话，成为更有效的路径。利用公共事件、特定的节日、纪念日或是法律法规公开征求意见的机会向有关部门寄发公开信、联名信、建议信，是大多数草根组织常用的手法。

2．个案援助服务领域及数量有限

民间法律援助的社会认可度是在一次次咨询和一个个案件中堆积起来的，因此，相较于官方法律援助，民间法律援助因其民间性和公益性，会更直接、更方便、更愿意去保护社会弱势群体的利益，提供满足他们多样化需求的服务。

通常，民间法律援助将受理范围限定在某一特定群体的突出问题上，并且随着时代的变化和援助对象需求的变化及时调整自己的援助范围。例如，中国政法大学环境法学教授王灿发带领一群志愿者于1999年11月开办的国内第一家专为污染受害者提供帮助的法律援助中心——污染受害者法律帮助中心，主要为许多求助无门的环境污染受害者提供帮助。北京大学妇女法律援助中心在成立初期将法律援助的范围主要确定在三个领域：妇女的婚姻家庭权益、人身权利和劳动权益。2003年以后，随着中国政府法律援助机构的快速发展，一般的法律援助问题可以通过这个体系来解决。考虑到这种情况，北京大学妇女法律援助中心工作从研究一般的妇女问题，逐渐转移到有关性别不平等、性别歧视等比较重大的社会问题上。又如，随着老年人法律意识的增强和私有财产的增加，立遗嘱开始进入老年人的视线。由苏州百老惠法律服务中心负责的“幸福留言·苏州遗嘱库”法律助老项目就是为了帮助60周岁以上有意愿立遗嘱却产生法律困惑的老年人而成立的。针对老年人被诈骗增多的情况，律维公益——北京律维银龄研究与服务中心发起了“老年人被骗法律援助”专项行动，帮助那些被各类骗子忽悠得团团转的老人们，通过合法渠道，讨回他们辛苦大半辈子的血汗钱。

近年来，依靠一批怀揣着理想、信仰、社会责任感的公益律师群体，已经产生了一些有影响力、有建树的民间法律援助组织，如北京义联劳动法援助与研究中心、北京市千千律师事务所（原北京大学法学院妇女法律研究与服务中心）、致诚公益等，但是它们只是一个个孤例。在中国，民间法律援助组织的发展由于面临身份、资金、人才等多重困境，没有达到真正意义上的全面开花，在地域上，现有的组织一般集中在北京、珠三角地区。在领域上，主要集中在妇女的婚姻家庭、人身权利、财产权利、劳动权益，农民工的职业健康与安全、劳动权利，污染受害者维权等方面，并没有渗透到生活的方方面面。

3．有限的行动空间

能否获准注册、如何处理与政府的关系、如何获取资金等问题决定了民间法律援助的行动空间。对民间法律援助来说，其无奈主要来自制度和资源两个方面。

（1）出于安全考虑，政府加强对民间法律援助组织的管理

党的十八届三中全会以来，中国政府对社会组织登记实行分类改革，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织先行直接登记，但明确了对政治法律类、宗教类、境外非政府组织三类的保留原则。法律援助类民间组织仍然受到双重管理体制的限制，在获得合法身份上困难重重。身份困境引发诸多连锁效应，经过工商注册的组织面临税负压力和从业风险，如知名法律公益组织“公盟”，即在2009年因为税赋问题以及以“企业”的身份从事非企业的活动，而受到税务和民政部门的双重处罚。

赵秀梅的研究认为，中国NGO的自我克制是政府可以容忍它们存在的关键。这对民间法律援助组织而言更是如此。为了生存，民间法律援助组织必须采取一系列策略，处理好与政府的关系。除了要自我限制组织规模以外，还要避开有争议和敏感的政治议题，以期消除政府的疑虑，容许它们存在。否则，将面临被关停的风险。例如，曾代理过“山木集团总裁强奸女员工案”、李彦以暴制暴杀夫案、董珊珊案、广东惠州38个农嫁女土地权益纠纷案等重大典型案例的北京众泽妇女法律咨询服务中心（原北京大学法学院妇女法律研究与服务中心）从2016年2月1日起停止运营。因此，对于现阶段涉及征地拆迁等矛盾十分激烈的群体性事件的行政案件，很少有民间法律援助主体专门代理。

（2）政府加强对境外资金的管理

资金问题是让民间法律援助组织头疼的一个难题。出于对法律援助等争端的担忧，国内很多企业和个人不愿意资助这样的组织和项目。佟丽华在他的著述中写到，2008年初在北京市人大会议上与潘石屹见面时，期望他能支持律师免费为农民工提供法律援助工作，当时主持人张绍刚也力促，公开说希望我们合作成功。为达成此事，佟丽华做了一番努力，虽然对方认为这件事情很有价值，但后来得到消息，他们愿意关注儿童教育问题，但不想介入农民工维权。民间法律援助组织多数是工商注册的身份，不能参与政府购买公共服务，也很难得到国内基金会的资金。在这样的背景下，多数民间法律援助组织开始寻求境外基金会的支持。例如，北京众泽妇女法律咨询服务中心自成立以来一直受到美国福特基金会的资助。但是接受境外基金会支持是个敏感话题，政府部门对境外资金支持法律援助项目持怀疑态度。

2016年4月28日，十二届全国人大常委会第二十次会议表决通过的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》第五条规定，境外非政府组织在中国境内不得从事或者资助政治活动。对于绝大多数依赖境外基金会资助开展立法倡导的民间法律援助组织来说，此法可谓令其惶然的悬顶之剑。

五 结语

法律援助的价值在于通过维护弱势群体的权益以实现社会公正，尊重和保障人权。弱势群体成为法律援助真正的受益者需要两个层级，首先，在立法和公共政策上走在前面，具有维护弱势群体利益的理想；其次在行动上予以体现。但现在来看，中国法律援助前景堪忧，为弱势群体撑起保护伞实属童话。

如要将理想变为现实，弱势群体成为法律援助真正的受益者，仅仅靠弱势群体抗议是不够的，仅仅靠民间的法律援助也是远远不足的，需要政府有超越个案援助本身的行动，在推动法律改革以改善弱势群体不利环境方面的操作上有所作为。而这一天何时到来，我们不得而知。